I SA/Po 169/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont (spr.) Sędzia WSA Karol Pawlicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 07 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Rada Miejska w K. W. 15 listopada 2018 r. podjęła uchwałę nr LI/339/2018 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm. – dalej: "u.s.g.") oraz art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 2a pkt 4, ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 – dalej: "u.c.p.g."). Wskazana uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2018 r. pod poz. 9147. Z treści § 1 ust. 1 uchwały wynika, że został dokonany wybór metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., zgodnie, z którą opłata będzie pobierana od gospodarstwa domowego. Uchwała w § 1 ust. 2 stanowi, że za gospodarstwo domowe uznaje się zespół osób spokrewnionych lub niespokrewnionych mieszkających razem i wspólnie się utrzymujących, a jeżeli któraś z osób mieszkających razem utrzymuje się oddzielnie, osoba ta tworzy odrębne gospodarstwo domowe. W § 2 ust. 1 uchwały, zostały ustanowione miesięczne stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny w wysokości: gospodarstwo domowe 1 - osobowe - 17,00 zł (pkt 1); gospodarstwo domowe 2 - osobowe - 33,00 zł (pkt 2); gospodarstwo domowe 3 - osobowe - 48,00 zł (pkt 3); gospodarstwo domowe 4 - osobowe - 62,00 zł (pkt 4); gospodarstwo domowe 5 - osobowe - 75,00 zł (pkt 5); gospodarstwo domowe 6 - osobowe - 87,00 zł (pkt 6); gospodarstwo domowe 7 - osobowe i większe - 89,00 zł (pkt 7). W § 2 ust. 2 uchwały ustalona została wyższa miesięczna stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny w wysokości: gospodarstwo domowe 1 - osobowe - 34,00 zł (pkt 1); gospodarstwo domowe 2 - osobowe - 66,00 zł (pkt 2), gospodarstwo domowe 3 - osobowe - 96,00 zł (pkt 3), gospodarstwo domowe 4 - osobowe - 124,00 zł (pkt 4), gospodarstwo domowe 5 - osobowe - 150,00 zł (pkt 6), gospodarstwo domowe 6 - osobowe - 174,00 zł (pkt 7). Pismem z [...] lutego 2020 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w O. wniósł skargę na powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 6k ust. 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. poprzez naruszenie ustawowego upoważnienia i przyjęcie sposobu ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami nieprzewidzianego przez ustawodawcę. Uzasadniając zarzuty skargi Prokurator podniósł, że przyznane radzie gminy na podstawie art. 6j ust. 1 lub ust. 2 u.c.p.g. kompetencje ograniczone zostały do wybrania wskazanych w tych przepisach metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami na nieruchomościach zamieszkałych przez mieszkańców. Na mocy art. 6j ust. 3 wskazanego aktu możliwe jest dokonanie wyboru metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami na nieruchomościach niezamieszkałych. Zaskarżoną uchwałą w odniesieniu do właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy została przyjęta metoda ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami od gospodarstwa domowego, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. W ocenie prokuratora wobec wyboru tej metody nie ma podstaw do różnicowania stawek opłat. Możliwość taka istniała do momentu uchwalenia ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87). Od 01 lutego 2015 r. brak jest podstawy ustawowej, z której można wnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat (przewidzianej w art. 6j ust. 1 i 2) stawki mogą być różnicowane. Przy wyborze metody ustalania stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, nie jest dopuszczalny dalszy podział, na grupy uzależnione od rodzaju tego gospodarstwa wyodrębnionego w oparciu o kryterium ilości osób tam mieszkających. W ten sposób zdaniem skarżącego doszło do uchwalenia dodatkowego, nieprzewidzianego w ustawie kryterium różnicowania wysokości opłat za gospodarowanie odpadami na zamieszkałej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. W. wniosła o umorzenie postępowania. Organ uznał , że skarga jest zasadna. Uwzględniając zarzuty Rada Miejska w K. W. podjęła 17 stycznia 2020 r. uchwałę nr XVIII.107.2020 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty uwzględniającą wszystkie zarzuty prokuratora. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2020 r. pod pozycją 882. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Rozstrzygnięcie sporu wymagało dokonania kontroli legalności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w K. W. z 15 listopada 2018 r., nr LI/339/2018 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty. W ocenie prokuratora wskazany akt prawa miejscowego narusza prawo poprzez przyjęcie sposobu ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami nieprzewidzianego przez ustawodawcę. Rada Miejska w K. W. podzielając zarzuty skargi wnosi o umorzenie postępowanie wskazując na podjęcie nowej uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty uwzględniającej wszystkie zarzuty skargi. Rację w przedstawionym sporze sąd przyznał stronie skarżącej. W pierwszej kolejności sąd stwierdza, że wniosek organu o umorzenie postępowania nie mógł zostać uwzględniony. Utrata mocy obowiązującej uchwały na skutek kolejnej uchwały organu stanowiącego powoduje jedynie wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem od daty uchylenia (ze skutkiem ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały bądź jej konkretnego przepisu wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ze skutkiem ex tunc). W tej ostatniej sytuacji dany przepis uchwały należy traktować tak, jakby nigdy nie został podjęty (uchwalony). Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiego przepisu. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r., W 5/94 wskazał, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. W świetle powyższego sąd przyjął, że uchylenie zaskarżonej uchwały 01 marca 2020 r. na mocy uchwały Rady Miejskiej w K. W. z 17 stycznia 2020 r., nr XVIII.107.2020 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty (Dz. U. Woj. Wlkp. z 2018 r. pod poz. 9147) nie uzasadniało umorzenia postępowania wywołanego skargą prokuratora. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 06 maja 2016 r., II FSK 16/16 [orzeczenia sądów administracyjnych dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl]. W tym wyroku sąd wskazał, że art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Według ust. 1 opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Według ust. 2 rada gminy może uchwalić jedną stawkę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Z powyższego wynika, że podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1, o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", a w ust. 2 wskazano, że "rada gminy może ustalić jedną stawkę" "od gospodarstwa domowego". Z powyższych ustawowych zwrotów wynika, że możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty takich jak ilość mieszkańców czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Skoro rada gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. Podkreślenia wymaga, że w art. 6j ust. 1 posługuje się pojęciem opłaty, jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Stanowisko, że gmina będzie mogła zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. jak i w art. 6j ust. 2 cyt. ustawy, nie jest prawidłowe. Za takim rozumieniem wskazanej regulacji nie przemawia, także systematyka ustawy i umiejscowienie w treści regulacji dotyczących różnicowania stawek opłat, albowiem z systematyki zamieszczenia przepisu nie wynika, jasno uregulowana kompetencja do ustanowienia prawa miejscowego. Ponadto zamieszczenie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g., jest racjonalne, gdyż ustawodawcza w pierwszej kolejności uregulował metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Następnie wprowadził, możliwość zróżnicowania stawki opłaty, ale z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art. 6j ust. 1 a nie wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Z żadnej regulacji u.c.p.g., nie wynika również upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Przewidziane w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w niniejszej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. obowiązującą od 01 lutego 2015 r. (Dz. U z 2015 r., poz. 87) została znowelizowana u.c.p.g. przy czym między innymi w art. 6k, zawierającym w ust. 1 pkt 1 upoważnienie do podjęcia przez radę gminy uchwały o wyborze metody "ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2" oraz "ustalenia stawki takiej opłaty" przy "dopuszczeniu stosowania więcej niż jednej metody ustalania opłat na obszarze gminy", dodano ust. 2a , w którym określono górne granice stawek, w zależności od przyjętej metody. Ponadto zmieniono został treść ust. 4. W miejsce "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać, zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" (przepis został uznany częściowo za niekonstytucyjny wyrokiem TK z 28 listopada 2013 r., K 17/12), art. 6k ust. 4 otrzymał brzmienie "Rada gminy, w drodze uchwały może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2013 r. poz. 182 ze zm.).". W zmienionym stanie prawnym obowiązującym od 01 lutego 2015 r. (który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie) brak jest regulacji ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej wnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat stawki. mogą być różnicowane Podsumowując sąd stwierdza, że skarga okazała się zasadna. Prokurator zasadnie wskazał , że w zaskarżonej uchwale został przyjęty sposób ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami nieprzewidziany przez ustawodawcę. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.