II FSK 1779/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący : sędzia NSA Maciej Jaśniewicz po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2014 r. sygn. akt III SAB/Wa 1/14 w przedmiocie umorzenia postępowania sądowego w sprawie ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Finansów w zakresie rozpatrzenia zażalenia od postanowienia oddalającego skargę na czynności egzekucyjne postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Postanowieniem z dnia 19 marca 2014 r. sygn. akt III SAB 1/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi W. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na bezczynność Ministra Finansów w zakresie rozpatrzenia zażalenia od postanowienia oddalającego skargę na czynności egzekucyjne postanowił umorzyć postępowanie sądowe. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Skarżąca pismem dnia 3 grudnia 2013 r. wniosła skargę na bezczynność Ministra Finansów w zakresie rozpatrzenia zażalenia od postanowienia oddalającego skargę na czynności egzekucyjne. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o umorzenie postępowania. Jednoczenie poinformował, że w dniu 18 grudnia 2013 r. po rozpoznaniu zażalenia z dnia 24 czerwca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia 17 czerwca 2013 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd I instancji podniósł, że bezczynność organu administracji ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, a tym samym nie wydaje rozstrzygnięcia kończącego postępowanie lub też innego aktu, albo nie podejmuje stosownej czynności. W dniu 18 grudnia 2013 r., czyli już po wniesieniu przedmiotowej skargi na bezczynność, Minister Finansów rozpatrzył zażalenie Skarżącej wniesione na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. Powyższe postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi Skarżącej w dniu 3 stycznia 2014 r. Tym samym z chwilą doręczenia ww. postanowienia ustała bezczynność Ministra Finansów. Sąd I instancji podkreślił, że skoro w chwili rozpoznania skargi przez WSA w Warszawie Minister Finansów nie pozostawał już w bezczynności, to postępowanie sądowe w sprawie bezczynności stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Sąd stwierdził, że skoro organ w bezczynności już nie pozostaje, to nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), tzn. nie może zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie aktu administracyjnego lub dokonania czynności. Stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Taka sytuacja miała zdaniem Sądu I instancji miejsce w rozpatrywanej sprawie. Skoro organ załatwił sprawę, w której pozostawał w zwłoce, tj. rozpatrzył wniesione przez Skarżącą zażalenie na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z dnia 24 czerwca 2013 r., to postępowanie sądowe mające na celu doprowadzenie do zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie ww. wniosku stało się bezprzedmiotowe. Jednocześnie Sąd I instancji w uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej o zwrot kosztów sądowych. Zgodnie bowiem z art. 200 p.p.s.a. skarżącemu przysługuje od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw jedynie w sytuacji uwzględnienia skargi przez sąd. Umorzenie postępowania nie stanowi uwzględnienia skargi (przypadki uwzględnienia skargi wymienione zostały w art. 145-150 p.p.s.a.). Umorzenie postępowania w sprawie nie nastąpiło również z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a. (tj. w wyniku uwzględnienia skargi przez organ), ani w przypadku określonym w art. 118 § 2 (dotyczącym postępowania mediacyjnego), stąd zwrot kosztów nie był również możliwy na zasadzie art. 201 p.p.s.a. Pismem z dnia 28 marca 2014 r. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie. Zaskarżyła postanowienie w całości i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 199 i art. 201 § 1 p.p.s.a. poprzez brak zasądzenia zwrotu kosztów dla Skarżącej, - art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 131 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez uznanie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe oraz poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnych aktach sprawy. Uzasadniając pierwszy z zarzutów Skarżąca podniosła, że Sąd I instancji nie zauważył, że po skutecznym wniesieniu skargi na bezczynność, organ wydając oczekiwany przez Skarżącą akt administracyjny nie mógł działać w innym trybie, jak tylko określony w art. 54 § 3 p.p.s.a. Zdaniem Skarżącej w toku wszczętego wniesieniem skargi postępowania sądowoadministracyjnego organ administracji nie ma i nie może mieć już innych kompetencji poza przypisanymi mu przepisem art. 54 § 3 p.p.s.a. W związku z powyższym po wydaniu aktu administracyjnego przez organ administracyjny Sąd I instancji powinien umorzyć postępowanie z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a., tj. w wyniku uwzględnienia skargi przez organ. W konsekwencji Sąd I instancji stosownie do art. 199 i art. 201 § 1 p.p.s.a. powinien zasądzić dla Skarżącej od organu zwrot kosztów w postaci zwrotu kosztów sądowych. Odnosząc się do drugiego z zarzutów Skarżąca podniosła, że Minister Finansów wydając akt administracyjny w ogóle nie odniósł się w jego uzasadnieniu do okoliczności znanej organowi z urzędu, o toczącym się postępowaniu sądowym w sprawie bezczynności organu. Co więcej Minister nie wypełnił dyspozycji wynikającej z art. 54 § 3 p.p.s.a. czyli nie stwierdził, czy jego bezczynność miała miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji zdaniem Skarżącej można wywieść, że wydany akt administracyjny nie był aktem autokontroli,o którym mowa w przywołanym przepisie, a więc że ostatecznie nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W ocenie Skarżącej Sąd I instancji powinien zbadać w toku postępowania, czy złożone przez organ zapewnienie o wydaniu w dniu 18 grudnia 2013 r. aktu administracyjnego dotyczy aktu, o którym mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważa co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia gdy organ ten z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwi sprawy w terminie określonym w art. 139 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r., Nr 8, poz. 60 ze zm., zwana dalej "Ordynacja podatkowa") lub nie dopełni obowiązku wynikającego z art. 140 Ordynacji podatkowej a mianowicie nie zawiadomi strony o niezałatwieniu sprawy w określonym terminie podając przy tym uzasadnione przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Odnośnie spornej w tym postępowaniu kwestii, tj. sposobu rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność w przypadku gdy organ po jej wniesieniu dokonał czynności lub wydał akt, wypowiedział się skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 (publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z tezą tej uchwały "Przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności". Zwrot "(...) co do których pozostawał w bezczynności" oznacza, że uchwała odnosi się do sytuacji, w której stwierdzono bezczynność, a akt lub czynność organu, którego domagała się strona wydany został w ramach autokontroli. Taki wniosek potwierdza również treść uzasadnienia powyższej uchwały NSA, w którym stwierdzono, że: "sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Uznawszy zaś, że organ był bezczynny w tej dacie, ale przestał nim być, wydając stosowny akt lub podejmując właściwą czynność w trybie autokontroli, sąd powinien uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe". Dlatego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uchwały tej należy wyciągnąć wniosek, że umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego jest możliwe jeżeli postępowanie to stanie się bezprzedmiotowe, to znaczy jeżeli w okresie pomiędzy złożeniem skargi do WSA a jej rozpatrzeniem organ przestanie być w bezczynności. Jednakże aby mogło dojść do ustania owej bezczynności przez wydanie przez organ rozstrzygnięcia, do którego zmierza prowadzone postępowanie administracyjne, organ prowadzący postępowanie musi pozostawać w bezczynności w chwili składania skargi. Nie może bowiem dojść do ustania czegoś co nie miało miejsca. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że na dzień wniesienia skargi Minister Finansów pozostawał w stanie bezczynności, który to stan został uchylony wskutek rozpatrzenia zażalenia Skarżącej wniesionego na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej. W konsekwencji prawidłowo Sąd I instancji orzekł o umorzeniu postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Uchyla się spod kasacyjnej kontroli drugi ze sformułowanych zarzutów, a mianowicie nie uwzględnienia przez WSA w Warszawie wniosku strony skarżącej o zasądzenie kosztów sądowych. Co prawda w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia znalazły się wywody, co do braku możliwości zwrotu kosztów, lecz nie znalazły one odzwierciedlenia w jego sentencji. Zgodnie z przepisem art. 138 p.p.s.a. sentencja wyroku powinna zawierać : oznaczenie sądu, imiona i nazwiska sędziów, protokolanta oraz prokuratora, jeżeli brał udział w sprawie, datę i miejsce rozpoznania sprawy i wydania wyroku, imię i nazwisko lub nazwę skarżącego, przedmiot zaskarżenia oraz rozstrzygnięcie sądu. Z mocy art. 166 p.p.s.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Postanowienie z dnia 19 marca 2014 r. ma walor postanowienia kończącego postępowanie w sprawie i powinno wobec tego obejmować swym rozstrzygnięciem w sentencji wszystkie wnioski sformułowane w skardze, w tym także ten dotyczący zasądzenia kosztów postępowania. Tymczasem jego sentencja ograniczyła się jedynie do sformułowania o umorzeniu postępowania. Z uwagi zatem na brak substratu zaskarżenia Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zająć stanowiska, co do podniesionych w zażaleniu zarzutów dotyczących braku zasądzenia dla Skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a. stronie skarżącej przysługiwało w terminie czternastu dni od doręczenia postanowienia z urzędu prawo zgłoszenia wniosku o jego uzupełnienie, gdyż Sąd I instancji nie orzekł o całości skargi, tj. nie rozstrzygnął w sentencji w jakikolwiek sposób wniosku o zasądzenie kosztów. Nie można bowiem przyjąć, że rozstrzygnięcie to zawarte zostało w sformułowaniu o umorzeniu postępowania sądowego. W tym stanie rzeczy należało orzec na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji. Oddalenie skargi kasacyjnej w całości przez Naczelny Sąd Administracyjny zawiera w sobie także rozstrzygniecie co do wniosku strony o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego z uwagi na przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a.