II FSK 1415/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Bogdan Lubiński (sprawozdawca), Sędzia NSA Jerzy Płusa, Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek, Protokolant Anna Rembowska, po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Wa 651/15 w sprawie ze skargi M. Z. i L. Z. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Wa 651/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z dnia 15 listopada 2013 r. w sprawie ze skargi M. Z. i L. Z. (zwanych dalej "Skarżącymi") na postanowienie Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2014 r. w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego W. wszczął wobec Skarżących postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 26 marca 2012 r., wystawionego przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w R., obejmującego zaległość z tytułu kosztów egzekucyjnych za 2007 r. w kwocie 1 283 925.80 zł. Podstawę prawną ww. tytułu stanowiła decyzja Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w R. z dnia 21 lipca 2008 r. Organ egzekucyjny w celu wyegzekwowania przedmiotowych należności zawiadomieniem z dnia 2 września 2013 r. dokonał zajęcia prawa majątkowego stanowiącego nadpłatę w podatku dochodowym (liniowym) za 2012 r. w Urzędzie Skarbowym W. Skarżąca odebrała odpis zawiadomienia o zajęciu w dniu 5 września 2013 r. Następnie Skarżący wnieśli skargę na czynność egzekucyjną dokonaną ww. zawiadomieniem. Dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie postanowieniem z dnia 15 listopada 2013 r. oddalił skargę jako nieuzasadnioną wskazując, iż zaskarżona czynność egzekucyjna w postaci zajęcia wierzytelności z tytułu nadpłaty podatku została dokonana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Minister Finansów postanowieniem z dnia 30 grudnia 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 15 listopada 2013 r. W skardze na ww. postanowienie Skarżący wnieśli o uchylenie postanowienia i uchylenie jego skutków, gdyż zostało ono dokonane wobec osoby nie będącej stroną postępowania, a także dotyczy odpowiedzialności osoby trzeciej, która już wygasła. Wnieśli też o zwrot nienależnie zabranej nadpłaty, gdyż zajęto prawo majątkowe osoby nie mającej żadnych zobowiązań wobec budżetu. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Sąd pierwszej instancji - uzasadniając rozstrzygnięcie - wskazał, że postępowanie egzekucyjne wszczęto na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 26 marca 2012 r., wystawionego na Skarżącego i jego małżonkę. Tytuł ten został doręczony Skarżącym w dniu 15 maja 2012 r. Z akt sprawy nie wynika, by Skarżący wnieśli zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zawiadomieniem z dnia 2 września 2013 r. dokonano zajęcia prawa majątkowego stanowiącego nadpłatę w podatku dochodowym (liniowym) za 2012 r. w Urzędzie Skarbowym W. Skarżąca odebrała odpis zawiadomienia o zajęciu w dniu 5 września 2013 r. W reakcji na to zawiadomienie i zgodnie z zawartym w nim pouczeniem Skarżący wnieśli skargę na czynność zajęcia. W skardze tej, jak i w kolejnych pismach procesowych w toku postępowania egzekucyjnego oraz w samej skardze do sądu administracyjnego Skarżący podnosili kwestie przedawnienia i błędnego skierowania tytułu wykonawczego do Skarżącej. Skarga ta została oddalona postanowieniem Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z dnia 15 listopada 2013 r., które – po rozpatrzeniu wniesionego nań zażalenia – Minister Finansów utrzymał w mocy zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia 30 grudnia 2014 r. W obu tych postanowieniach organy egzekucyjne wskazywały, że w ramach postępowania ze skargi na czynności egzekucyjne nie mogą być badane kwestie materialne, a Skarżący mogą na każdym etapie złożyć wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego wskazując konkretną ku temu podstawę. Zdaniem Sądu, rzecz jednak w tym, że Skarżący podstawę taką wskazali, tyle że w piśmie obejmującym skargę na czynności egzekucyjne. Powstał zatem problem oceny, czy owa "skarga na czynności egzekucyjne" jest taką skargą, czy też jest to inny środek prawny. Sąd podał, że pisma w postępowaniu administracyjnym kwalifikuje się według treści, a nie według nadanej mu nazwy. W okolicznościach rozpoznanej sprawy nie budzi wątpliwości, że z treści pism Skarżących jednoznacznie wynikało, że zmierzają oni do podważenia podstaw prowadzenia wobec nich egzekucji z powodu przedawnienia i błędu co do osoby zobowiązanego. Okoliczności te stanowią postawę zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym (art. 33 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Dz. U. z 2012 r., poz. 1015, ze zm. - zwanej dalej "u.p.e.a.") oraz umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 2 i 4 u.p.e.a.). Skarżący wprawdzie zarzutów nie wnieśli, ale – jak podkreślały organy egzekucyjne – wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego mogły wnieść zawsze. W ocenie WSA, na taką właśnie intencję Skarżących wskazuje treść ich "skargi" oraz dalszych pism, w których sformułowano takie, a nie inne zarzuty, które jednoznacznie wskazują, że Skarżącym chodziło o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Świadczą o tym zawarte w "skardze" twierdzenia, takie jak: "zobowiązanie podatkowe wygasło w 2011 r. przez przedawnienie, co powinno skutkować uchyleniem tytułów wykonawczych z uwagi na ich bezprzedmiotowość", "działanie podjęte przez organ egzekucyjny jest bezpodstawne i niezrozumiałe, co oznacza konieczność wycofania z obrotu prawnego wydanego zawiadomienia o zajęciu prawa majątkowego". Z treści skargi wynika wprawdzie, że Skarżący kwestionują również zajęcie, ale wynika z niej niewątpliwie, że czynią to wyłącznie w kontekście zarzutów wskazujących na niedopuszczalność prowadzenia egzekucji i jako jej konsekwencję. Wszystko to sprawia, zdaniem Sądu, że zakwalifikowanie przez organ egzekucyjny pisma Skarżących jedynie według nadanej mu nazwy, bez uwzględnienia jego treści, nie było prawidłowe. Doszło w ten sposób do naruszenia przepisów postępowania – art. 54 i art. 59 § 1 u.p.e.a. w związku z art. 63 § 2 k.p.a., w związku z art. 18 u.p.e.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem organy uwzględniły treść pisma Skarżących, a nie tylko jego nazwę, to albo zakwalifikowałyby "skargę" jako wniosek o umorzenie postepowania i tak go rozpoznały ze wszystkimi tego konsekwencjami, albo co najmniej musiałyby powziąć wątpliwość co do intencji Skarżących, co z kolei uzasadniałoby ich wezwanie, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., do sprecyzowania żądania. Od wyniku wyjaśnień Skarżących zależałoby następnie wdrożenie stosownego trybu postępowania (ze skargi na czynności egzekucyjne lub z wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego). Zaskarżone postanowienie – i postanowienie je poprzedzające – wydane bez ustalenia intencji Skarżących, jako dotknięte wskazanymi uchybieniami, nie mogło się więc ostać. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą Ministra Finansów, który wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie od Skarżących na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Autor skargi kasacyjnej zrzucił wyrokowi naruszenie: 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej "p.p.s.a."): a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 p.p.s.a., poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 54 i art. 59 § 1 u.p.e.a., w zw. z art. 63 § 2 k.p.a., w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez uchylenie postanowienia Ministra Finansów przy braku naruszenia przez organ odwoławczy tych przepisów. Sąd stawia tezę opartą na domniemaniu niewłaściwego ustalenia intencji Skarżących, co w konsekwencji uzasadniałoby brak podstaw do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 54 u.p.e.a., a w istocie teza ta stoi w sprzeczności z rzeczywistym żądaniem Stron; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145a § 1 p.p.s.a., poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku błędnego sposobu załatwienia sprawy po zakończeniu postępowania sądowego; c) art. 134 p.p.s.a., poprzez wykroczenie poza granice sprawy, którą w niniejszej sprawie jest kontrola postanowień organów dotyczących czynności egzekucyjnej jaką było zajęcie nadpłaty w podatku dochodowym za 2012 r. 2) przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), poprzez błędną wykładnię art. 54 w zw. z art. 1a pkt 12 u.p.e.a., poprzez przyjęcie, że przepis art. 54 u.p.e.a. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie pomimo, iż skarga Stron została wniesiona w następstwie zastosowanego środka egzekucyjnego polegającego na zajęciu nadpłaty w podatku dochodowym za 2012 r. w Urzędzie Skarbowym W. Zdaniem Sądu, przy wydaniu rozstrzygnięcia nie została właściwie ustalona intencja Stron, bowiem z treści pisma wynika, iż odwołanie się do skargi na czynność egzekucyjną nastąpiło jedynie w kontekście kwestii przedawnienia zobowiązania i niedopuszczalności egzekucji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej przedstawionego w pkt 1 przede wszystkim podzielić należało stanowisko organu podatkowego, że w postępowaniu dotyczącym skarg na czynności egzekucyjne unormowanym w art. 54 u.p.e.a. nie można czynić przedmiotem kontroli kwestii dotyczących innych postępowań objętych przepisami art. 34 czy też 59 u.p.e.a. Jednakże odnotować należy, a co zostało pominięte przez autora skargi kasacyjnej, że niewątpliwie tylko prawidłowy wniosek może spowodować wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej i w konsekwencji wykreować obowiązek właściwego organu administracji publicznej załatwienia sprawy w sposób określony, w tym przypadku zgodnie z art. 123 § 1 k.p.a. Skoro przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczynane jest również na żądanie strony, to oznacza, że wszczęcie postępowania administracyjnego jest możliwe tylko na podstawie takiego podania (żądania) skierowanego do organu administracji publicznej, które czyni zadość wymaganiom prawnym określonym w art. 63 § 2 i 3 k.p.a. i czyni zadość także ewentualnym dalszym wymaganiom prawnym, określonym innymi przepisami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2010 r., II GSK 911/09; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2014, s. 330 oraz s. 312 i powołane tam orzecznictwo). Istotną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 63 k.p.a. i art. 65 k.p.a. jest jego odformalizowanie tak, aby sprawa mogła być rozpatrzona zgodnie z intencją i interesem strony. W tym miejscu zauważyć należy, że organy administracji publicznej kształtują stosunki administracyjnoprawne na zasadzie oficjalności, jak również na zasadzie skargowości, tj. na wniosek strony. W myśl art. 63 § 2 k.p.a., pismo strony powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z kolei wymagania w zakresie żądania strony są przez nią samą konkretyzowane i organ nie ma prawnej możliwości do dyskrecjonalnej zmiany owego żądania. Innymi słowy mówiąc, o charakterze żądania decyduje sama strona, a nie organ i w razie wątpliwości, co do charakteru żądania, organ jest zobowiązany wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Powinność owa wynika z zasad ogólnych postępowania określonych w art. 9 k.p.a., bowiem to na organie spoczywa obowiązek czuwania, aby strona z powodu nieznajomości prawa, czy też nieprecyzyjnego sformułowania swoich żądań, nie poniosła uszczerbku w dochodzeniu swoich racji. Organy administracji obowiązane są też prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Ponadto treść art. 7 k.p.a. w której określono zasadę prawdy obiektywnej, sprowadza się do obowiązku dokładnego ustalenia żądania strony, ponieważ to ono zakreśla granice danej sprawy. Należało zatem stwierdzić, że określony w art. 63 § 2 k.p.a. wymóg wskazania żądania w podaniu oznacza, iż chodzi o takie sprecyzowanie żądania, aby nie było żadnych wątpliwości co do zamiaru i intencji strony. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 26 września 2017 r. II OSK 1071/16, LEX nr 2393211 w którym stwierdzono, że obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ bowiem jest tym żądaniem związany. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Nie można podzielić poglądu, że organ administracji w drodze interpretacji treści żądania strony winien ustalić cel wynikający z treści tego żądania. W tej sytuacji Sąd słusznie uznał, że z choć pismo Stron złożone zostało w terminie 14 dni od dokonania zakwestionowanej czynności egzekucyjnej, to jednak z jego treści w sposób jednoznaczny wynikało, iż Skarżący zmierzają do podważania podstaw prowadzenia wobec nich egzekucji z powodu przedawnienia i błędu co do osoby zobowiązanego. Dlatego podzielić należy ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonym wyroku, że zakwalifikowanie przez organ egzekucyjny pisma Skarżących jedynie według nadanej mu nazwy, bez uwzględnienia jego treści stanowiło naruszenie przepisów postępowania – art. 54 i art. 59 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. i z art. 18 u.p.e.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym gdyby organ nie kierował się wyłącznie nazwą pisma złożonego w terminie przewidzianym w przepisie art. 54 §4 u.p.e.a., to byłby zobowiązany zgodnie z brzmieniem art. 64 § 2 k.p.a., do podjęcia czynności w zakresie ustalenia treści rzeczywistego żądania strony. Powołany przepis stanowi normę nakazu obligującą organ właściwy do załatwienia wniesionego podania do określonego i konkretnego, wskazanego w nim zachowania - tj. do działania wyrażającego się wezwaniem wnoszącego podanie do usunięcia braków we wskazanym terminie. Organ nie podejmując niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia żądania Skarżących wydał zaskarżone postanowienie przedwcześnie, co skutkowało tym, że w konsekwencji należało uznać niezasadność zarzutu skargi kasacyjnej wymienionego w pkt 1b, dotyczącego naruszenia art. 145 a § 1 p.p.s.a., jak również art. 141 §1 pkt 4 p.p.s.a., bowiem uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy formalne uzasadnienia. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek z przywołanego przepisu wynika, że sąd administracyjny I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone więc zostają przez granice sprawy administracyjnej, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, co powoduje, że przy ustalaniu tożsamości sprawy należy uwzględniać te elementy, których tożsamość, w odniesieniu do elementów podmiotowych wyraża się w tożsamości podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, w odniesieniu zaś do tożsamości przedmiotowej, do treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Zakres sądowej kontroli wyznacza więc przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany faktycznymi i prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia, poza którymi sąd orzekający w sprawie nie jest uprawniony do podejmowania żadnej interwencji, tj. innymi słowy nie może uczynić przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Granice orzekania sądu administracyjnego I instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym, a skoro skarżący przedmiotem skargi czyni określony akt (w całości lub tylko w części), to tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; wyrok NSA z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 618/09; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1739/09; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt I FSK 1904/09; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 12/11). Innymi słowy, granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąc przedmiotem zaskarżenia. Treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa materialnego, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07). Uwzględniając konsekwencje wynikające z zasady wyrażonej na gruncie art. 134 § 1 p.p.s.a., za nieuzasadniony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w pkt 1c, gdyż Sąd I instancji uchylając zaskarżone postanowienie w przedmiocie czynności egzekucyjnych z powodu naruszenia przepisów postępowania nie wykroczył poza granice sprawy, jak błędnie uznała autorka skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy kwestie dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego nie mogły być przedmiotem kontroli przed NSA. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.[pic]