II FSK 1142/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Płusa (sprawozdawca), Sędziowie NSA Jerzy Rypina, NSA Stanisław Bogucki, po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Wr 1357/16 w sprawie ze skargi A.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 17 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Wr 1357/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi A.P. (dalej jako "Skarżący"), uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej jako "SKO") z dnia 17 sierpnia 2016 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan sprawy Sąd pierwszej instancji podał, że wskazanym na wstępie postanowieniem SKO odmówiło Skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza G. (dalej jako "Burmistrz") z dnia 10 maja 2016 r. Zgodnie z pouczeniem zawartym w ww. decyzji doręczonej Skarżącemu w dniu 16 maja 2016 r., termin do wniesienia odwołania upływał z dniem 30 maja 2016 r. Skarżący złożył odwołanie w dniu 17 czerwca 2016 r., załączając do niego wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. We wniosku powołał się na chorobę, która ujawniła się w dniu 30 maja 2016 r. (Skarżący "doznał nagłego ataku korzonków") i uniemożliwiła mu złożenie odwołania. Na potwierdzenie tego faktu przedstawił zaświadczenie lekarskie z dnia 30 maja 2016 r., wydane przez lekarza (specjalistę ortopedii i traumatologii) w ramach indywidualnej specjalistycznej praktyki lekarskiej na okoliczność niezdolności do pracy Skarżącego w okresie od 30 maja do 13 czerwca 2016 r. Odmawiając przywrócenia terminu do wniesienia odwołania SKO powołało się na art. 162 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.). Na tej podstawie uznało, że występując z wnioskiem o przywrócenie terminu Skarżący nie wykazał jednej z wymienionych w ww. przepisie przesłanek, tj. nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania. SKO stwierdziło bowiem, że co prawda chorobę, na którą Skarżący zachorował nagle, potwierdza kserokopia przedłożonego zwolnienia lekarskiego, to jednak z jego treści wynika też, że chory mógł chodzić. SKO przyjęło więc, że skoro w ostatnim dniu terminu do złożenia odwołania Skarżący mógł udać się do lekarza, to mógł również złożyć odwołanie. Zdaniem SKO, należyta staranność w prowadzeniu własnych spraw powinna przejawiać się w tym, aby nie oczekiwać ze złożeniem odwołania do ostatniego dnia terminu przewidzianego do jego wniesienia. W skierowanej do Sądu skardze Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa materialnego przez błędne przyjęcie, iż ponosi winę za uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza. Sąd pierwszej instancji uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wskazał na wstępie, że przedmiotem sporu jest ocena, czy w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Sąd przytoczył treść art. 162 Ordynacji podatkowej, odniósł się do poglądów doktryny oraz powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Następnie mając na uwadze przedstawioną wykładnię ww. przepisu doszedł do wniosku, że zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu, tak z przyczyn wymienionych w skardze, jak również z innych powodów w skardze nie podnoszonych. Sąd zaznaczył, że okolicznością mającą usprawiedliwiać uchybienie terminu była choroba Skarżącego, która zgodnie z przedłożonym zaświadczeniem lekarskim trwała od dnia 30 maja do 13 czerwca 2016 r. Pierwszy dzień zgłaszanej jako powód uchybienia terminu choroby Skarżącego przypadał zatem w ostatnim dniu terminu do wniesienia odwołania, natomiast samo odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu zostało złożone przed upływem 7 dni od ustania choroby. Zdaniem Sądu, wbrew prezentowanemu w zaskarżonym postanowieniu stanowisku, nie było uzasadnione odwoływanie się przez SKO do okoliczności dotyczących rodzaju choroby oraz kwestionowanie wskazania lekarskiego co do stanu zdrowia Skarżącego. Sąd podkreślił, że wszelkie okoliczności związane z chorobą Skarżącego zostały ocenione przez lekarza wydającego zaświadczenie lekarskie o jego czasowej niezdolności do pracy w okresie od 30 maja do 13 czerwca 2016 r. Z przedstawionego zwolnienia lekarskiego wynika, że w okresie, w którym upłynął termin do wniesienia odwołania Skarżący był niezdolny do pracy z powodu choroby. Odnosząc się natomiast do adnotacji na zwolnieniu lekarskim, że "chory może chodzić", Sąd uznał, że oznacza ona jedynie, że chory ma prawo chodzić, nie nadużywając uprawnień do zwolnienia lekarskiego, nie zaś, że każdego dnia objętego zwolnieniem - w szczególności w pierwszym dniu choroby, jest w stanie chodzić. Dodał, że adnotacja na zwolnieniu "chory może chodzić" nie przesądza o winie w uchybieniu terminu, ani nie oznacza, że Skarżący mógł dokonać czynności w postaci złożenia odwołania, lub podjąć jakiekolwiek czynności, aby odwołanie to zostało złożone przez osoby trzecie, jak sugerowało SKO - przez domowników lub sąsiadów. Sąd nie zgodził się też ze stanowiskiem, że podstawą do odmowy przywrócenia terminu może być okoliczność, iż przeszkoda uniemożliwiająca terminowe dopełnienie czynności wystąpiła dopiero w ostatnim dniu terminu. Niezależnie od powyższego Sąd zaznaczył, że kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy w świetle art. 162 § 1 oraz art. 228 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, możliwe jest rozpatrzenie wniosku Skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania przed wydaniem postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia tego odwołania. Sąd zwrócił uwagę, że rozpatrzenie sprawy z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 162 Ordynacji podatkowej jest na osi czasu etapem następującym po wydaniu postanowienia stwierdzającego uchybienie temu terminowi na podstawie art. 228 § 1 pkt 2 tej ustawy, niezależnie od tego, kiedy ów wniosek został złożony (po wniesieniu odwołania, czy jednocześnie z nim). Wobec tego Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie SKO naruszyło kolejność wydawanych rozstrzygnięć, bowiem w dniu 17 sierpnia 2016 r. orzekło w przedmiocie wniosku Skarżącego o przywrócenie terminu, a dopiero dzień później, tj. 18 sierpnia 2016 r. - o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W związku z tym, że SKO postąpiło odwrotnie, niż to zostało wskazane w obszernych rozważaniach Sądu, uchylono zaskarżone orzeczenie również jako wydane przedwcześnie. W skardze kasacyjnej SKO, działając przez swojego pełnomocnika, zaskarżyło wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu wynikające z niezasadnego (błędnego) zarzutu Sądu w stosunku do SKO, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania ze skutkiem mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 162 § 1 Ordynacji podatkowej, podczas gdy, w ocenie SKO, Skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie przez niego terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy; w konsekwencji nie zaistniały okoliczności uzasadniające przywrócenie terminu; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu prawa wynikające z niezasadnego (błędnego) zarzutu Sądu w stosunku do SKO, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania ze skutkiem mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 162 § 1 oraz art. 228 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że postanowienie w przedmiocie uchybienia terminu do złożenia odwołania wyprzedza postanowienie w przedmiocie przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej, podczas gdy, w ocenie SKO, kolejność ta powinna być odwrotna, tj. w pierwszej kolejności należy rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej, a następnie w razie jego negatywnego rozpoznania, stwierdzać uchybienie terminu do jego dokonania. Na tej podstawie SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest niezasadna. W pierwszym jej zarzucie SKO wskazując na naruszenie art. 162 § 1 Ordynacji podatkowej, stwierdziło, że w jego ocenie, Skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie przez niego terminu nastąpiło bez jego winy. W swojej argumentacji SKO podniosło, iż wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, mogło odwołać się do charakteru choroby, nie każda bowiem choroba, przy uwzględnieniu obiektywnego miernika staranności, stanowi przeszkodę niemożliwą do przezwyciężenia. Aczkolwiek pogląd taki, z którym co do zasady zgodził się także Sąd pierwszej instancji, obecny jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, to jednak w każdym przypadku do kwestii tej, tj. zdolności i możliwości dokonania określonej czynności procesowej przez osobę uznaną przez lekarza za chorą i z tego powodu za niezdolną do pracy, należy podchodzić indywidualnie i z dużą ostrożnością. Stosowanie do osoby chorej obiektywnego miernika staranności, czy też kryterium należytej staranności, wyrażającej się w tym, iż nawet przy użyciu największego możliwego w danych warunkach wysiłku nie była w stanie dopełnić czynności procesowej, może być zawodne. Jest to bowiem już kwestia często nie poddająca się dalszej weryfikacji, zależna od nasilenia objawów danej choroby w czasie. Dlatego bardzo ryzykowne, obarczone dużym marginesem błędu i dowolne jest autorytatywne twierdzenie organu, który uważa, tak jak w tym konkretnie przypadku, że nie była to choroba (Skarżący ujawnił, że chodziło tu o nagły atak korzonków), która uniemożliwiła Skarżącemu złożenie odwołania. Organ podatkowy nie ma bowiem uzasadnionych, dających się zweryfikować podstaw do takiego twierdzenia, a dokonywanie oceny zachowania ludzi chorych i możliwości podjęcia przez nich określonej czynności procesowej, tu wniesienia odwołania, jest ryzykowne, gdyż w takiej sytuacji nie zawsze można powołać się na zasadę swobodnej oceny dowodów, a więc kierowanie się zasadami logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego. Zwłaszcza to ostatnie kryterium mogłoby raczej prowadzić do wniosków przeciwnych niż te, które wyciągnęło SKO. Koronnym argumentem SKO uzasadniającym zajęte przez ten organ stanowisko, była zawarta w zaświadczeniu lekarskim adnotacja - "chory może chodzić". Co do znaczenia w sprawie takiego wskazania należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zamieszczenie takiej adnotacji przez lekarza nie przesądza o winie w uchybieniu terminu, ani nie oznacza, że Skarżący mógł wnieść odwołanie w terminie. Nie oznacza też jak podnosi się w skardze kasacyjnej, że skoro zaświadczenie lekarskie zostało wystawione w dniu 30 maja 2016 r., a więc lekarz dokonał oceny stanu zdrowia na dzień wystawienia tego dokumentu i stwierdził, że chory może chodzić, to znaczy, iż w tym dniu Skarżący mógł chodzić. W tej mierze należy jednak przychylić się do poglądu reprezentowanego przez Sąd pierwszej instancji, iż owa adnotacja "chory może chodzić" oznacza, że chory ma prawo chodzić nie nadużywając uprawnień do zwolnienia lekarskiego, nie zaś, że każdego dnia objętego zwolnieniem jest w stanie chodzić. Dodać także należy, że wystawienie zwolnienia lekarskiego od razu na okres 15 dni może świadczyć, iż schorzenie Skarżącego nie było błahe. Ponadto zauważyć trzeba, iż przy bardzo bolesnych stanach chorobowych, kryterium zdolności do chodzenia nie może być uważane za wyłączne, chodzi bowiem też o możliwe upośledzenie zdolności do koncentracji przy sporządzeniu nawet nieskomplikowanego pisma procesowego. Mając na uwadze powyższe, za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 162 § 1 Ordynacji podatkowej. Niezasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji ww. przepisu oraz art. 228 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, poprzez błędne przyjęcie przez ten Sąd, że postanowienie w przedmiocie uchybienia terminu (art. 228 § 1 pkt 2) powinno wyprzedzać postanowienie w przedmiocie przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej (art. 162 § 1). Istotnie w kwestii tej, tj. kolejności, w jakiej należało rozstrzygać powyższe zagadnienia istniała rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jednakże w ostatnim okresie zdecydowanie dominuje stanowisko, jakie zaprezentował w sprawie Sąd pierwszej instancji i do którego przychyla się także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie (zob. wyroki NSA: z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1443/11, z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt II FSK 1013/12, z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt II FSK 2218/16, z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt I FSK/15, z dnia 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt II FSK 1995/15) Wskazać zatem należy, że rozpatrzenie sprawy z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 162 Ordynacji podatkowej jest na osi czasu etapem następującym po wydaniu postanowienia stwierdzającego uchybienie temu terminowi na podstawie art. 228 § 1 pkt 2 tej ustawy, niezależnie od tego, kiedy ów wniosek został złożony (po wniesieniu odwołania, czy jednocześnie z nim). Zgodnie bowiem z art. 162 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej, podanie o przywrócenie terminu składa się po ziszczeniu okoliczności faktycznej, polegającej na jego uchybieniu (ustaniu przyczyny uchybienia), przy czym takie przywrócenie następuje "w razie uchybienia terminu" (o ile zainteresowany uprawdopodobni brak winy w uchybieniu). Instytucja przywrócenia terminu została zatem przewidziana do takich sytuacji, w których już doszło do uchybienia terminu. Właśnie bowiem to uchybienie daje możliwość zawnioskowania o przywrócenie terminu. Jeśli zatem na tak postrzeganą instytucję prawną nałoży się, powszechnie akceptowany w orzecznictwie, obowiązek orzekania w sprawie stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania (wniosek taki płynie wystarczająco jednoznacznie z brzmienia art. 228 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, aczkolwiek pojawiały się też wyroki czyniące odstępstwa w tym względzie), to nie powinno budzić większych i uzasadnionych wątpliwości, która ze spraw powinna obejmować badanie kwestii prawidłowości doręczenia, ustalenia daty początku biegu i końca terminu odwoławczego oraz ustalenia daty wniesienia odwołania, a następnie przełożenia tych ustaleń na odpowiedni do nich język procesowy. Wyniki takiego badania stanowią o dochowaniu lub przekroczeniu terminu, co w tym ostatnim przypadku skutkuje stwierdzeniem uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Mając na uwadze powyższe uznać należało, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i skarga ta jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 tej ustawy.