II FSK 1121/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia del. WSA Sylwester Golec, Protokolant Anna Błażejczyk, po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Po 431/17 w sprawie ze skargi J. P. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od J. P. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Po 431/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA") oddalił skargę J. P. (dalej: "Skarżący") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu (dalej: "DIS") w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Podstawą powyższego orzeczenia był art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej: "p.p.s.a."). W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego orzeczenia, Skarżący wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego do majątku Skarżącego przez Sąd z urzędu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania przez WSA, względnie o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., a nadto o zasadzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego i opłaty od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 3 § i i 2 pkt 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., poprzez oddalenie przez WSA skargi w przedmiocie uznania zarzutów na postanowienie DIS za nieuzasadnione, pomimo licznych naruszeń w postępowaniu administracyjnym, poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku, a w szczególności: - art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., nr 23 ze zm. – dalej: "k.p.a."), polegające na ich niezastosowaniu poprzez: (1) uznaniu za prawidłowe ustaleń organu I i II instancji dotyczących prawidłowości dopuszczalności egzekucji administracyjnej do majątku wspólnego Skarżącego J.P. i B. P., pomimo istnienia ustroju rozdzielności majątkowej małżeńskiej; (2) wybiórcze gromadzenie i weryfikowanie dowodów skutkujące brakiem wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia przez organ odwoławczy sprawy; - art. 15 k.p.a., poprzez nierozpoznanie sprawy w całokształcie wszystkich jej okoliczności faktycznych i prawnych, a polegające wyłącznie na powtórzeniu błędnej oceny organu I i II instancji; - art. 80 k.p.a., poprzez zastąpienie swobodnej oceny dowodów całkowitą dowolnością organu II Instancji; - art. 107 § 1 k.p.a., poprzez błędną jego subsumpcję i uznanie, że pismo Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. z dnia 27 czerwca 2014 r. wywoływało skutki prawne tożsame z wydaniem decyzji, w sytuacji w której stanowiło wyłącznie oświadczenie o rozwiązaniu łączącej B. P. i Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. umowy o dofinansowanie projektu "Dane osobowe w podróży - bezpieczny wypoczynek"; - art. 33 § 1 pkt 6 w związku z art. 27c ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm. – dalej: "u.p.e.a.") poprzez jego nie uwzględnienie i nie rozpoznanie zarzutów odnoszących się do skierowania egzekucji do majątku wspólnego małżonków, podczas gdy od dnia 9 października 2014 r. istnieje pomiędzy Skarżącym, a B.P. ustrój rozdzielności majątkowej małżeńskiej, co stanowi jedną z przesłanek wyłączających możliwość przymusowej realizacji roszczeń w drodze egzekucji do majątku wspólnego z uwagi na jej niedopuszczalność z związku z istnieniem rozdzielności majątkowej małżeńskiej; - art. 26 u.p.e.a, art. 27 § 1 u.p.e.a i art. 29 u.p.e.a., poprzez wskazanie w tytule egzekucyjnym daty powstania należności pieniężnych na dzień 31 października 2015 r., co skutkuje niemożnością prowadzenia egzekucji do majątku wspólnego Skarżącego i jego małżonki B. P., z uwagi na istnienie w tej dacie ustroju rozdzielności majątkowej małżeńskiej; - art. 59 u.p.e.a., poprzez jego nie zastosowanie i zaniechanie umorzenia postępowania egzekucyjnego względem Skarżącego i przywrócenia stanu istniejącego przed wszczęciem egzekucji; - art. 134 § 1 p.p.s.a, poprzez wybiórczą i fragmentaryczną analizę decyzji organów I i II instancji oraz podstaw prawnych i faktycznych, na których je wydano, podczas gdy powinnością WSA było wszechstronne, a nie dowolne, zbadanie treści kwestionowanych decyzji w pełnym zakresie, a tym samym niczym nieuzasadnione przyjęcie domniemania prawidłowości wydanych decyzji w pełnym zakresie, a tym samym niczym nieuzasadnione przyjęcie domniemania prawidłowości decyzji, dotkniętych wadami wskazanymi w treści niniejszej skargi, podczas, gdy rażące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego jakich dopuściły się ograny administracji naruszająca przepisy prawa materialnego i procesowego, co w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., powinno skutkować uznaniem je za nieważną, podobnie jak unicestwiona w trybie art. 135 p.p.s.a., powinna zostać decyzja organu I instancji, jako rażąco naruszająca przepisy prawa materialnego i procesowego. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 207 ust. 1, 8 i 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm. – dalej: "u.f.p."), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez WSA, że pismo Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. z dnia 27 czerwca 2014 r. zawierające oświadczenie o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie projektu stanowiące wezwanie, wywołuje tożsame skutki dla Skarżącego z wydaniem przez organ decyzji, w sytuacji której: a) pismo Wojewódzkiego Urzędu Pracy w s. z dnia 27 czerwca 2014 r. nie stanowiło decyzji organu, bowiem nie zawierało jej podstawowych elementów przewidzianych przepisami prawa, a stanowiło wyłącznie oświadczenie organu o rozwiązaniu umowy zawartej z B. P.; b) decyzja ostateczna Wojewódzkiego Urzędu Pracy datowana na dzień 30 czerwca 2015 r., doręczona B. P., ma charakter konstytutywny, a nie jak błędnie twierdzi WSA - deklaratoryjny, określa bowiem kwotę przypadającą do zwrotu, a przez to powoduje powstanie zobowiązania i zmianę istniejącego stosunku prawnego; c) w chwili wydania decyzji ostatecznej przez Wojewódzki Urząd Pracy w S. w dniu 30 czerwca 2015 r.: pomiędzy małżonkami J. i B. P. istniał ustrój rozdzielności majątkowej małżeńskiej, nie istniał po stronie B. P., ani po stronie Skarżącego obowiązku zwrotu żądanej kwoty wynikającej z umowy o dofinansowanie zawartej z Wojewódzkim Urzędem Pracy w S., nastąpiło ustalenie wysokości zobowiązania, co skutkowało powstaniem zobowiązania istniejącego stosunku prawnego, gdyż dopiero w treści decyzji określa się kwotę podlegająca zwrotowi, tym samym tworzy nowy stosunek administracyjnoprawny (beneficjent staje się podmiotem zobowiązanym do zwrotu), a sam obowiązek zwrotu dofinansowania powstał nie wcześniej niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji ostatecznej, gdyż po upływie tego terminu uprawnienie organu do żądania zwrotu przekazanych środków aktualizowało się; d) w treści tytułu wykonawczego z dnia 30 grudnia 2015 r. wskazano, że podstawę prawną kierowania egzekucji do majątku wspólnego B. P. i Skarżącego stanowi decyzja Ministra Infrastruktury Rolnictwa z dnia 29 września 2015 r., a jako datę powstania należności pieniężnej wskazano dzień 31 października 2015 r. - w konsekwencji powyższych okoliczności prawnych i faktycznych do kierowania egzekucji administracyjnej do majątku wspólnego Skarżącego i jego małżonki; - art. 29 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm. – dalej w skrócie: "o.p."), przez jego błędne zastosowanie, polegające na wszczęciu postępowania egzekucyjnego w administracji, wystawieniu tytułu egzekucyjnego na małżonkę Skarżącego i w konsekwencji skierowaniu egzekucji do majątku wspólnego, w sytuacji której: a) zawarcie umowy wyłączającej ustawową wspólność majątkową miała miejsce 9 października 2014 r., przed powstaniem zobowiązania, o którym mowa w przepisach prawa, tj. przed dniem wydania decyzji zobowiązującej małżonkę Skarżącego do zwrotu kwoty dofinansowania, co skutkowało bezprawnym prowadzeniem postępowania egzekucyjnego przeciwko Skarżącemu z majątku wspólnego małżonków; b) dla oceny skutków prawnych ma znaczenie okoliczność, że decyzja stwierdzająca istnienie zobowiązania wydana została w dniu 20 czerwca 2015 r., a więc już po zawarciu umowy majątkowej małżeńskiej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały uszczegółowione powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna jest całkowicie bezzasadna. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanym przepisie art. 174 p.p.s.a. jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Wyjątkiem są tu jedynie przesłanki nieważności postępowania, które Sąd bierze pod rozwagę z urzędu. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zbadano, czy nie zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przyczyn nieważności, wskazywana w przywoływanym unormowaniu. Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie, jest możliwość skierowania egzekucji administracyjnej do majątku wspólnego Skarżącego i jego małżonki, w sytuacji gdy w dniu 9 października 2014 r. wierzyciel został poinformowany o istniejącym między Skarżącym a jego małżonką ustroju rozdzielności majątkowej. Zatem jeżeli umowa majątkowa małżeńska zawarta została między Skarżącym i jego małżonką w dniu 9 października 2014 r., to należy czy też nie należy odnosić skutki prawne do zobowiązania powstałego w dniu 27 czerwca 2014 r., a więc zobowiązania powstałego przed dniem jej zawarcia. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż zarzuty Skarżącego w sprawie odmowy uznania zarzutu niedopuszczalności egzekucji i w konsekwencji zarzuty naruszenia przez WSA przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przez Skarżącego przepisów i wydanie zaskarżonego wyroku, na mocy którego oddalano skargę Skarżącego, nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności za chybione należy uznać zarzuty naruszenia przez WSA przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. WSA bowiem właściwie uznał za prawidłowe ustalenia organu I i II instancji, dotyczących prawidłowości dopuszczalności egzekucji administracyjnej do majątku wspólnego Skarżącego J. P. i B. P. Naczelny Sąd administracyjny nie stwierdza aby w rozpatrywanej sprawie doszło do wybiórczego gromadzenia i weryfikowania dowodów, skutkujące brakiem wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia przez organ odwoławczy sprawy. Nie doszło do naruszenia przepisów art. 15 k.p.a., poprzez nierozpoznanie sprawy w całokształcie wszystkich jej okolicznościach faktycznych i prawnych. Naczelny Sąd administracyjny nie znajduje podstaw do zaistnienia błędnej oceny dokonanej przez WSA, a uprzednio przez organ I i II instancji. W tej sytuacji nie naruszono przepisów art. 80 k.p.a., poprzez zastąpienie swobodnej oceny dowodów całkowitą dowolnością oceny organu II Instancji. Tym samym, nie miało miejsce również naruszenie przepisów art. 107 § 1 k.p.a., poprzez błędną jego subsumcję. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż słusznie w ocenie NSA WSA uznał, że decyzja Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. ma charakter deklaratoryjny. Decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p., wydawana jest bowiem po bezskutecznym upływie terminu, w którym wezwany jest zobowiązany do zwrotu środków. Jest to zatem decyzja deklaratoryjna, w której organ stwierdza zaistnienie przesłanek określonych w art. 207 ust. 1 u.f.p. Na deklaratoryjny charakter decyzji jednoznacznie wskazuje również fakt, że w decyzji określa się termin, od którego nalicza się odsetki. Oznacza to, że omawiana decyzja nie kreuje nowego stosunku prawnego, ale stwierdza, że w przeszłości powstał stan uzasadniający jej wydanie i wiąże z nim określone konsekwencje w postaci zaistnienia odsetek. Decyzja z dnia 30 czerwca 2015 r. określająca przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania na momentem powstania nieprawidłowości, tj. zobowiązania w przedmiocie którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne w administracji, jest dzień rozwiązania umowy o dofinansowanie projektu, tj. 27 czerwca 2014 r. Również kwestia sporna dotycząca ustroju rozdzielności majątkowej małżeńskiej została przez WSA wyjaśniona właściwie i wystarczająco. Jak bowiem zasadnie wskazał WSA, zobowiązanie w przedmiocie którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne w administracji powstało w dniu rozwiązania umowy o dofinansowanie projektu, tj. 27 czerwca 2014 r. W rezultacie, zgodnie z art. 29 § 2 o.p., do tego zobowiązania nie może odnieść skutków prawnych zawarta w dniu 9 października 2014 r., między Skarżącym i jego małżonką umowy majątkowej małżeńskiej. Prawidłowo zatem organ skierował egzekucję do majątku wspólnego małżonków. Umowa ta została bowiem zawarta po powstaniu zobowiązania, które w formie deklaratoryjnej zostało stwierdzone decyzją Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. z dnia 30 czerwca 2015 r. – określającą, przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania wraz z odsetkami. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 29 § 2 o.p., również nie można zgodzić się ze Skarżącym. Bowiem, jak już wskazał WSA, organy prawidłowo zastosowały art. 29 § 2 o.p. Skoro niesporne jest, że umowa majątkowa małżeńska zawarta została między Skarżącym i jego małżonką w dniu 9 października 2014 r., to nie może odnosić skutków prawych do zobowiązania powstałego w dniu 27 czerwca 2014 r., a więc zobowiązania powstałego przed dniem jej zawarcia. Dla oceny skutków prawnych zawartej umowy nie ma znaczenia okoliczność, że decyzja stwierdzająca istnienie zobowiązania wydana została w dniu 30 czerwca 2015 r., a więc już pod zawarciu umowy majątkowej małżeńskiej. Za nie celowe należy uznać polemizowanie ze Skarżącym w kwestii podniesionych zarzutów, wszystkie bowiem zostały wystarczająco przedstawione przez oba organy egzekucyjne, do których szczegółowo odniósł się WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do podniesionych przez pełnomocnika Skarżącego zarzutów w przedmiocie odmowy uznania zarzutu niedopuszczalności egzekucji, uznaje jako zasadne stanowisko WSA wyrażone w uzasadnienie zaskarżonego wyroku. W szczególności na uwzględnienie nie zasługuje zarzut dotyczący naruszenia art. 33 § 1 pkt 6 w zw. z art. 27c u.p.e.a. Na mocy art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego. Zgodnie z art. 27c u.p.e.a., jeżeli egzekucja ma być prowadzona zarówno z majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka, jak i z ich majątków osobistych, tytuł wykonawczy wystawia się na oboje małżonków. Prawidłowo zatem ocenił WSA, że organ wystawiając tytuł wykonawczy, nie naruszył art. 27c u.p.e.a., ponieważ z jego treści wynika jednoznacznie, że został on wystawiony na oboje małżonków. W świetle przedstawionych wyjaśnień nie było także podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny za bezprzedmiotowe uznaje szczegółowe ustosunkowywanie do pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Wszystkie nowe okoliczności zostały wystarczająco przedstawione przez oba organy egzekucyjne i odniósł się do nich WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zatem również pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, nie zasługują na aprobatę. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.