I SAB/Wa 7/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Milicka-Stojek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Rzecznika Praw Obywatelskich w przedmiocie rozpoznania zgłoszenia dotyczącego nieprawidłowości w funkcjonowaniu organów publicznych postanawia: odrzucić skargę.

T. S. (dalej jako "skarżący") pismem z 23 grudnia 2025 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej jako "organ" lub "RPO") w przedmiocie rozpoznania zgłoszenia skarżącego z 16 grudnia 2021 r. dotyczącego możliwych naruszeń prawa w jednostce samorządu terytorialnego, w tym o ryzyku nieprawidłowego wydatkowania środków publicznych oraz o podejrzeniu popełnienia czynu zabronionego przez osobę pełniąca funkcję publiczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Na wstępie zauważył, że niniejsza sprawa była przedmiotem rozpoznania w biurze RPO i w pisemnej odpowiedzi z 24 lutego 2022 r. organ przedstawił skarżącemu szczegółowy wykaz spraw prowadzonych w biurze z jego udziałem, a także udzielił wymaganych wyjaśnień w sprawie. Niezależnie od powyższego RPO zauważył, że jest on konstytucyjnym organem ochrony prawa, którego zadaniem jest stanie na straży praw i wolności człowieka i obywatela. Podstawy prawne działania RPO określa ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), powoływana dalej jako "Konstytucja", w art. 208-212 oraz ustawa z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 2024 r. poz. 1264 ze zm.), powoływana dalej jako "uRPO". Konstytucja w art. 80 stanowi, że każdy ma prawo wystąpienia, na zasadach określonych w ustawie do Rzecznika Praw Obywatelskich o pomoc w ochronie swoich wolności lub praw naruszonych przez organy władzy publicznej. Wspomniana uRPO w art. 1 ust. 3 stanowi natomiast, że w sprawach o ochronę wolności lub praw człowieka i obywatela Rzecznik bada, czy wskutek działania lub zaniechania organów, organizacji lub instytucji, zobowiązanych do ich przestrzegania nie nastąpiło naruszenie prawa, zasad współżycia i sprawiedliwości społecznej. Czynności, które RPO może podjąć po zapoznaniu się z każdym skierowanym do niego wnioskiem określa art. 11 uRPO, zgodnie z którym Rzecznik Praw Obywatelskich może: (a) podjąć sprawę, (b) poinformować wnioskodawcę o przysługujących mu środkach działania, (c) przekazać sprawę innemu organowi według właściwości lub (d) sprawy nie podjąć - zawiadamiając o tym wnioskodawcę i osobę, której sprawa dotyczy. Z kolei w myśl art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W obowiązującym obecnie porządku prawnym nie istnieje jakakolwiek norma prawna obligująca RPO do podejmowania żądanych przez obywateli działań we wszystkich sprawach, w których zwracają się do RPO. Decyzja o podjęciu lub niepodjęciu sprawy zależy bowiem wyłącznie od suwerennej oceny Rzecznika co do tego, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające działanie Rzecznika, to jest naruszenie wolności lub praw człowieka i obywatela. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów powszechnych w sprawach przeciwko Skarbowi Państwa - Rzecznikowi Praw Obywatelskich (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 31 marca 2005 r. sygn. akt l ACa 916/04, wyrok Sądu Okręgowego w Białymstoku z 16 listopada 2004 r. sygn. akt ll Ca 675/04, wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z 4 maja 2005 r. sygn. akt I C 2148/04). Także orzecznictwo sądów administracyjnych konsekwentnie odrzuca jako niedopuszczalne skargi na bezczynność RPO, na dowód czego organ przywołał sygnatury kilkudziesięciu orzeczeń sądowych. W świetle zaprezentowanych powyżej okoliczności zasadne jest od odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2, § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; a także w sprawach, w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Z powyższych przepisów wynika, że kontrola sądowoadministracyjna obejmuje działalność organów administracji publicznej lub organów bądź podmiotów, które z mocy prawa lub poprzez powierzenie wykonują zadania z zakresu administracji publicznej. RPO jest natomiast organem ochrony prawa, który stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji oraz w innych aktach normatywnych, co wynika z przepisów Rozdziału IX Konstytucji (art. 208 ust. 1 Konstytucji). Nie jest to organ administracji publicznej w rozumieniu art. 79 Konstytucji i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Tymczasem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. W konsekwencji, sprawy dotyczące aktów lub czynności organów, niewymienionych w art. 3 p.p.s.a. nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. Oznacza to, że dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest zatem przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej. W ocenie Sądu, rozpoznawana skarga na bezczynność RPO nie mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Zakres i sposób działania RPO określa ustawa (art. 208 ust. 2 Konstytucji). W ten sam sposób zakres działania Rzecznika określony został w art. 1 ust. 2-5 uRPO. Zgodnie z tym przepisem Rzecznik Praw Obywatelskich stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w innych aktach normatywnych, w tym również na straży realizacji zasady równego traktowania. W sprawach dzieci Rzecznik współpracuje z Rzecznikiem Praw Dziecka. W sprawach mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2024 r. poz. 236 i 1222). Rzecznik współpracuje z Rzecznikiem Małych i Średnich Przedsiębiorców. W sprawach o ochronę wolności i praw człowieka i obywatela Rzecznik bada, czy wskutek działania lub zaniechania organów, organizacji i instytucji, obowiązanych do przestrzegania i realizacji tych wolności i praw, nie nastąpiło naruszenie prawa, a także zasad współżycia i sprawiedliwości społecznej. Rzecznik wykonuje funkcje organu wizytującego do spraw zapobiegania torturom i innemu okrutnemu, nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu (krajowy mechanizm prewencji) w rozumieniu Protokołu fakultatywnego do Konwencji w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania, przyjętego przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w Nowym Jorku dnia 18 grudnia 2002 r. (Dz.U. z 2007 r. poz. 192). Rzecznik wykonuje zadania określone w ustawie z dnia 14 czerwca 2024 r. o ochronie sygnalistów (Dz.U. poz. 928). Z art. 210 Konstytucji wynika zaś, że RPO jest w swojej działalności niezawisły, niezależny od innych organów państwowych i odpowiada jedynie przed Sejmem na zasadach określonych w ustawie. Nie jest jednocześnie organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), powoływanej dalej jako "K.p.a.", ani innym organem państwowym, o którym mowa w art. 1 pkt 2 K.p.a., nie może ani wszcząć, ani prowadzić postępowania w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ ten nie podejmuje czynności w formie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podkreślić także trzeba, że żadne obowiązujące przepisy nie przyznają RPO uprawnień władczych, które mogłyby stanowić podstawę do podejmowania działań, które mogłyby stać się przedmiotem skargi, o których mowa w art. 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 11 ust. 1 uRPO Rzecznik po zapoznaniu się z każdym skierowanym do niego wnioskiem może: 1) podjąć sprawę, 2) poprzestać na wskazaniu wnioskodawcy przysługujących mu środków działania, 3) przekazać sprawę według właściwości, 4) nie podjąć sprawy - zawiadamiając o tym wnioskodawcę i osobę, której sprawa dotyczy. Według art. 14 uRPO po zbadaniu sprawy Rzecznik może: 1) wyjaśnić wnioskodawcy, że nie stwierdził naruszenia wolności i praw człowieka i obywatela; 2) skierować wystąpienie do organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie wolności i praw człowieka i obywatela; wystąpienie takie nie może naruszać niezawisłości sędziowskiej; 3) zwrócić się do organu nadrzędnego nad jednostką, o której mowa w pkt 2, z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa; 4) żądać wszczęcia postępowania w sprawach cywilnych, jak również wziąć udział w każdym toczącym się już postępowaniu - na prawach przysługujących prokuratorowi; 5) żądać wszczęcia przez uprawnionego oskarżyciela postępowania przygotowawczego w sprawach o przestępstwa ścigane z urzędu; 6) zwrócić się o wszczęcie postępowania administracyjnego, wnosić skargi do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach - na prawach przysługujących prokuratorowi; 7) wystąpić z wnioskiem o ukaranie, a także o uchylenie prawomocnego rozstrzygnięcia w postępowaniu w sprawach o wykroczenia, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych przepisach; 8) wnieść kasację lub rewizję nadzwyczajną od prawomocnego orzeczenia, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych przepisach. Zatem działania podejmowane przez RPO na podstawie przepisów uRPO, nie należą do aktów podlegających kontroli sądu administracyjnego, tym samym nie mogą być przedmiotem skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. W konsekwencji wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.