I SAB/Wa 318/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Milicka-Stojek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. W. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania pisma złożonego w toku postępowania egzekucyjnego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej E. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

E. W. (dalej jako "skarżąca") pismem z 30 listopada 2025 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako "organ") w przedmiocie rozpoznania jej pisma z 17 listopada 2025 r. dotyczącego bezpodstawnie wystawionego upomnienia z 5 listopada 2025 r. nr UP 11/2025 i sprzeciwu z od upomnienia z 26 listopada 2025 r. nr UP 12/2025, wystawionych w związku z nieuregulowaniem zobowiązania pieniężnego – zwrotu bonifikaty związanej z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że decyzją Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z 17 marca 2020 r. nr 8/2020 zobowiązano skarżącą do zwrotu kwoty 87 225,60 zł stanowiącej zwaloryzowaną bonifikatę udzieloną przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. W związku z nieuregulowaniem ww. zobowiązania, organ przed wszczęciem egzekucji wystosował upomnienie nr 11/2025, w którym omyłkowo zamiast skarżącej wskazał jako zobowiązanego jej pełnomocnika. W tej sytuacji pismem z 10 grudnia 2025 r. poinformowano skarżącą o zaistniałej nieprawidłowości, jak też o tym, że w oparciu o ww. upomnienie nie są i nie będą prowadzone dalsze czynności. Organ w dniu 26 listopada 2025 r. wystawił więc kolejne upomnienie nr 12/2025 na skarżącą. Wyjaśnił jej również w piśmie z 10 grudnia 2025 r., że upomnienie jest czynnością materialno-techniczną poprzedzającą wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Ustawodawca nie przewidział możliwości zaskarżenia upomnienia. W konsekwencji organ nie miał podstaw do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie składanych przez skarżącą sprzeciwów/pism wobec upomnień. Działania organu w tym przedmiocie, a związane z egzekwowaniem należności, nie podlegają kontroli sądów administracyjnych, zatem wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2, § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; a także w sprawach, w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Jak wynika ze skargi złożonej w niniejszej sprawie skarżąca zarzuca organowi bezczynność w zakresie rozpoznania jej pisma z 17 listopada 2025 r. dotyczącego bezpodstawnie wystawionego upomnienia z 5 listopada 2025 r. nr UP 11/2025 i sprzeciwu z od kolejnego upomnienia z 26 listopada 2025 r. nr UP 12/2025, wystawionych w związku z nieuregulowaniem zobowiązania pieniężnego – zwrotu bonifikaty związanej z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Realizacja żadnego z powyższych żądań nie następuje jednak w drodze jakiegokolwiek aktu bądź działania (czynności) z zakresu administracji publicznej. Kwestionowane ww. pismem i sprzeciwem skarżącej upomnienia nie są decyzją, postanowieniem, interpretacją przepisów prawa podatkowego, opinią, aktem prawa miejscowego, aktem organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej ani aktem nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a-7 p.p.s.a. Upomnienie nie stanowi również aktu ani czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Upomnienia (od których skarżąca wnosiła pismo i sprzeciw, a których nierozpoznania dotyczy niniejsza skarga na bezczynność) zostały wydane na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2025 r. poz. 132), powoływanej dalej jako "u.p.e.a.", i stanowią część procedury egzekucyjnej warunkującej prawidłowe wszczęcie egzekucji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lipca 2023 r. II GSK 511/22 (LEX nr 3598370), celem art. 15 § 1 u.p.e.a. jest dobrowolne wykonanie obowiązku. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego, czyli przymusowego wydobycia długu, możliwe jest dopiero po przesłaniu dłużnikowi upomnienia. Doręczenie upomnienia ma charakter informacyjny przypominający o powinności spełnienia zobowiązania, natomiast nie stanowi stricte działania egzekucyjnego. Upomnienie jest zatem dokumentem urzędowym, którego przesłanie do zobowiązanego poprzedza wszczęcie egzekucji administracyjnej. Jego treść przypomina o powinności wykonania obowiązku, będąc realizacją zasady zagrożenia, której celem jest dążenie do dobrowolnego wykonania istniejącego już obowiązku poprzez uświadomienie zobowiązanemu następstw jego niezrealizowania. Celem instytucji upomnienia "przedegzekucyjnego", jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia egzekucji. Upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., nie ma zatem charakteru władczego. Jest czynnością wierzyciela skierowaną do zobowiązanego, zawierającą informację o możliwości dobrowolnego wykonania przez niego zobowiązania. Upomnienie wysłane w trybie art. 15 § 1 u.p.e.a. nie kreuje i nie rozstrzyga o uprawnieniach ani obowiązkach strony wynikających z przepisów prawa. Przypomina o obowiązku świadczenia pieniężnego, które wynika z innej podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego, tj. np. z decyzji lub postanowień właściwych organów albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 u.p.e.a.) albo też z dokumentów wymienionych w art. 3a u.p.e.a. Reasumując, skoro upomnienie wystosowane w trybie art. 15 § 1 u.p.e.a. jest niezaskarżalne, to tym samym jego kontrola nie należy do sądów administracyjnych. W konsekwencji niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia pism i sprzeciwów kierowanych wobec takich upomnień. Na marginesie jedynie zauważyć należy, że z akt wynika, że organ pismami z 10 grudnia 2025 r. udzielił skarżącej odpowiedzi zarówno na pismo z 17 listopada 2026 r. dotyczące upomnienia nr 11/2025, jak i na sprzeciw od upomnienia nr 12/2025. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.