I SAB/Wa 51/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2023 r. sprawy ze skargi L. B. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku L. B. z dnia 14 września 2017 r. o ustalenie odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] (d. [...]) ozn. hip. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydenta m.st. Warszawy dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz L. B. sumę pieniężną w wysokości 6000 (sześć tysięcy) złotych; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz L. B. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

L. B. (dalej jako "skarżący") pismem z 2 lutego 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent" lub "organ") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), położoną w Warszawie w dzielnicy [...], przy ul. [...] (d. [...]). Skarżący wskazał, że ww. wniosek złożył w dniu 18 września 2017 r., a następnie pismem z 27 listopada 2018 r. zwrócił się do organu z prośbą o udzielenie informacji o stanie sprawy i czynnościach podjętych w toku postępowania. Pismo to pozostało jednak bez odpowiedzi. W tej sytuacji w dniu 23 sierpnia 2021 r. wystąpił z ponagleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 21 lutego 2022 r. nr [...] uznał wniesione ponaglenie za zasadne i wyznaczył Prezydentowi dodatkowy termin załatwienia sprawy do 4 miesięcy od dnia doręczenia tego postanowienia wraz z aktami sprawy. Mimo tego do dnia sporządzenia skargi, tj. 2 lutego 2023 r. Prezydent nie podjął żadnych czynności, a w szczególności nie wydał decyzji przez przeszło 5 lat. W ocenie skarżącego powyższe wskazuje na naruszenie: 1) art. 35 § 1 i § 3 w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez niedochowanie terminu na załatwienie sprawy administracyjnej; 2) art. 36 § 1 w zw. z art. 9 K.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącego o fakcie niezałatwienia sprawy w terminach wynikających z art. 35 K.p.a. oraz niewskazanie przyczyn zaistniałej zwłoki w przedmiocie rozstrzygnięcia sprawy, a także brak wskazania nowego terminu na jej załatwienie; 3) art. 12 § 1 K.p.a. poprzez pozostawanie w bezczynności w sytuacji, gdy organ winien działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy zwłaszcza w sytuacji, w której sprawa nie jest szczególnie skomplikowana ani nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego; 4) art. 6 oraz art. 8 § 1 K.p.a. poprzez sprzeniewierzenie się wszystkim ww. przepisom, których niezastosowanie objawiło lekceważące podejście organu wobec skarżącego i doprowadziło do naruszenia fundamentalnej zasady praworządności skutkujące brakiem pogłębiania zaufania skarżącego do organu władzy publicznej, który nie spełnił obowiązku rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w terminie ustawowym. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł: o stwierdzenie przez Sąd, że Prezydent dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 15 000 zł; rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej skarżący wskazał, że działanie organu nie pogłębia zaufania do administracji publicznej i stwarza sytuację wyobcowania i bezradności jednostki, co jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Przyznanie sumy pieniężnej ma więc zrekompensować skarżącemu negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu w postępowaniu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej strony będzie stanowiło sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, a po trzecie jest potrzebne dla osiągnięcia celu skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że wnioskiem z 14 września 2017 r. (wpływu do Urzędu w dniu 22 września 2017 r.) skarżący wystąpił o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość warszawską. Prezydent pismami z 28 lutego 2023 r. wystąpił do sądu wieczystoksięgowego z wnioskiem o przekazanie odpisu wykazu hipotecznego obejmującego dział I, II księgi hipotecznej nieruchomości warszawskiej; do Archiwum Państwowego w Warszawie o przekazanie dokumentacji związanej z przedmiotowym terenem oraz do Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich o przekazanie książek meldunkowych ww. nieruchomości. Ponadto pismem z tej samej daty organ wezwał strony postępowania do przedłożenia oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii dokumentów, pozwalających ustalić spadkobierców I. T., pod rygorem zawieszenia postępowania. Podjęto także kroki mające na celu rozliczenie dawnej nieruchomości hipotecznej w aktualnych działkach ewidencyjnych, wkreślenie przedmiotowej nieruchomości na zdjęcia lotnicze z lat 1955 i 1960 oraz wkreślenie na ogólny plan zabudowania m.st. Warszawy z 1931 r. Prezydent zwrócił również uwagę, że akta postępowania zostały przekazane do Ministerstwa Infrastruktury przy piśmie z 16 stycznia 2018 r. w związku ze złożonym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 8 maja 1968 r. znak: [...] odmawiającej ustanowienia użytkowania wieczystego Z. B. do gruntu ww. nieruchomości i do dnia dzisiejszego nie zostały zwrócone. Akta te obecnie znajdują się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie przy sprawie o sygn. akt I SA/Wa 429/22. W związku z powyższym zasadny jest wniosek o oddalenie skargi. Prezydent w piśmie z 18 października 2023 r. poinformował Sąd, że w dniu 4 października 2023 r. skierował do stron postępowania zawiadomienie o zebranym materiale dowodowym w związku z art. 10 K.p.a. W związku z przysługującym stronom prawem do wypowiedzenia się odnośnie do zgromadzonych dowodów, decyzja wydana zostanie po skutecznym zawiadomieniu o powyższym wszystkich adresatów oraz po upływie terminu do zapoznania się z aktami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na bezczynność organu Sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ich nie wykonał. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę obowiązującego trybu jej załatwienia. W rozpoznawanej sprawie uznać należało, że Prezydent dopuścił się bezczynności, bowiem od 22 września 2017 r., kiedy to otrzymał wniosek skarżącego z 14 września 2017 r. o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, do dnia wyrokowania wniosku tego nie rozpoznał. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że organ nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki, a zatem koniecznym było wydanie wyroku zobowiązującego organ do rozpoznania powyższego wniosku. Wyznaczając, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", termin w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy, Sąd miał na względzie możliwość zakończenia w tym okresie postępowania. Zdaniem Sądu, realnym terminem, w jakim możliwe jest rozpoznanie wniosku z 14 września 2017 r., jest termin 2 miesięcy od daty zwrotu do organu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Sąd wziął bowiem pod uwagę, że Prezydent w dniu 16 stycznia 2018 r. przekazał posiadane akta dotyczące przedmiotowej nieruchomości do Ministra Infrastruktury i Budownictwa, w dniu 7 października 2019 r. Minister akta te przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (ww. organy rozpatrywały bowiem wniosek skarżącego z 14 września 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 8 maja 1968 r. znak: [...] odmawiającej ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu ww. nieruchomości warszawskiej), zaś w dniu 17 lutego 2022 r. wpłynęły one do tutejszego Sądu ze skargą skarżącego na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z 6 grudnia 2021 r. informujące o umorzeniu postępowania z mocy prawa (sprawę tę zarejestrowano pod sygn. akt I SA/Wa 429/22). Akta te zostały obecnie dołączone do niniejszej sprawy. W konsekwencji dopiero po zwrocie akt do organu będzie możliwe dokładne przeanalizowanie całej dokumentacji. Sąd miał również na względzie, że organ dopiero na skutek skargi wniesionej w niniejszej sprawie rozpoczął gromadzenia materiału dowodowego, zaś po jego uzupełnieniu, pismem z 4 października 2023 r. zawiadomił strony, zgodnie z art. 10 K.p.a. o możliwości zapoznania się z uzyskanymi dokumentami i wypowiedzenia się co do materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. W tej sytuacji wyznaczony przez Sąd termin będzie wystarczający do zakończenia przedmiotowego postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał również, że w przedmiotowej sprawie bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie, bowiem organ od otrzymania w dniu 22 września 2017 r. wniosku skarżącego o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, prócz uzyskania akt własnościowych nieruchomości, przez ponad 5 lat nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Dopiero pismami z 28 lutego 2023 r., a to na skutek wniesionej skargi na bezczynność z 2 lutego 2023 r., wystąpił do sądu wieczystoksięgowego z wnioskiem o przekazanie odpisu wykazu hipotecznego obejmującego dział I, II księgi hipotecznej nieruchomości warszawskiej; do Archiwum Państwowego m.st. Warszawy o przekazanie dokumentacji związanej z przedmiotowym terenem; do Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich o przekazanie książek meldunkowych ww. nieruchomości (które wpłynęły już do Urzędu) oraz do stron postępowania o przedłożenie oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii dokumentów, pozwalających ustalić spadkobierców I. T., pod rygorem zawieszenia postępowania (dokumenty te nadesłano w dniu 23 marca 2023 r.). W dniu 22 maja 2023 r. uzyskano również opracowanie geodezyjne dotyczące rozliczenia dawnej nieruchomości hipotecznej w aktualnych działkach ewidencyjnych, wkreślenie przedmiotowej nieruchomości na zdjęcia lotnicze z lat 1955 i 1960 oraz wkreślenie na ogólny plan zabudowania m.st. Warszawy z 1931 r. Co istotne, organ nie tylko przez kilka lat nie podejmował czynności w sprawie, ale również w tym czasie nie informował stron o przewidywanym terminie jej załatwienia oraz przyczynach zwłoki, do czego zobligowany był art. 36 § 1 i § 2 K.p.a. Dopiero wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność z 2 lutego 2023 r. skutkowała podjęciem ww. działań, jak też uzyskaniem wglądu do akt znajdujących się w Sądzie i wykonania z nich fotokopii. Zdaniem Sądu, bezczynności Prezydenta przez ponad 6 lat, jak w niniejszej sprawie (w sytuacji, gdy postępowanie zakończyć się powinno maksymalnie w ciągu 2 miesięcy), nie usprawiedliwia podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że akta postępowania znajdowały się w Ministerstwie, a następnie w Sądzie. Zdaniem Sądu, Prezydent miał bowiem wystarczająco dużo czasu na wgląd w te akta, wykonanie ich kserokopii (co uczynił w dniu 15 lutego 2023 r. dopiero na skutek wniesionej przez skarżącego skargi na bezczynność), zgromadzenie pozostałej, niezbędnej dokumentacji w sprawie, a następnie zakończenie postępowania. Z powyższego wynika, że postępowanie odszkodowawcze prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 i art. 36 K.p.a. Organ w sprawie działał opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin jej załatwienia, w sytuacji gdy mogła ona być rozstrzygnięta dużo wcześniej. Mając powyższe na uwadze Sąd za zasadne uznał również przyznanie skarżącemu od organu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej w wysokości 6000 zł, która to spełni swoją funkcję kompensacyjną za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznał on na skutek ponad 6-letniej bezczynności organu. Określając wysokość sumy pieniężnej, Sąd z jednej strony wziął pod uwagę, że bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co niewątpliwie narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jak też okoliczność, że z akt spawy nie wynika, by organ w toku postępowania podejmował czynności zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego, a umożliwiające sprawne zakończenia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego (czynności te podjął dopiero w lutym 2023 r., a to na skutek obecnie rozpoznawanej skargi na bezczynność). Z drugiej zaś strony Sąd wziął pod uwagę, że akta dotyczące przedmiotowej nieruchomości były przekazywane zarówno pomiędzy różnymi organami administracji publicznej (rozpatrującymi różne wnioski złożone jednocześnie przez skarżącego), jak też pomiędzy tymi organami a Wojewódzkim Sądem Administracyjnymi w Warszawie i Naczelnym Sądem Administracyjnym. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, kwota przyznanej na rzecz skarżącego sumy pieniężnej będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz sposobu postępowania organu, pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. Podkreślić jednocześnie należy, że zasądzona kwota ma charakter uznaniowy, a jej celem jest przede wszystkim zrekompensowanie skarżącemu oczekiwania na rozpoznanie jego wniosku. Wyższą, niż zasądzona, sumę pieniężną (skarżący w skardze wskazywał na 15 000 zł) Sąd uznał za zbyt wygórowaną, a kwota przyznana stanowi adekwatną rekompensatę za niedogodności, jakich skarżący doznał w związku z zaniechaniami, których dopuścił się organ. Należy podkreślić, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu i nie ma charakteru odszkodowawczego. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1-3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.