I SAB/Wa 146/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2023 r. sprawy ze skarg M. S. i F. S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. przyznaje M. S. i F. S. od Prezydenta [...] sumę pieniężną w wysokości po 1.000 (tysiąc) złotych na rzecz każdego z nich; 3. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz M. S. i F. S. kwoty po 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

M. S. i F. S. (dalej też jako Skarżący) w dniu 8 maja 2023 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Prezydenta Miasta st. Warszawy (dalej też jako Prezydent) skargę na bezczynność Prezydenta w postępowaniu toczącym się z wniosku W. K. z dnia 28 grudnia 2009 r. o zwrot nieruchomości. Skarżący zwrócili się do Sądu o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 2) zobowiązanie skarżonego organu do załatwienia sprawy; 3) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) orzeczenie o istnieniu uprawnienia Skarżącej; 5) przyznanie Skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł; 6) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania; 7) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi Skarżący podnieśli, że postępowanie o zwrot nieruchomości przejętej dekretem z dnia 16 października 1945 r. o użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, położonej w Warszawie przy ul. [...] opisanej dawniej jako "[...]" - działka oraz "Nieruchomość [...]" zostało wszczęte na wniosek W. K. złożony do właściwego organu w dniu 31 grudnia 2009 r. Skarżący z pisma z dnia 19 września 2022 r. otrzymanego w ramach innego postępowania, toczącego się w sprawie o odszkodowanie, otrzymali informację o dotychczasowym braku zakończenia postępowania o zwrot nieruchomości. Podejmując działania służące zwalczeniu opieszałości organu Skarżący zaskarżyli w drodze zażalenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. niezałatwienie sprawy w terminie do Wojewody Mazowieckiego. Posiłkując się wybranymi tezami z orzecznictwa Skarżący podnieśli, że złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia w sprawach skarg na bezczynność bez względu na to jaki okres upłynął pomiędzy datą wniesienia zażalenia/wezwania. Nadto Skarżący wyjaśnili, że z uwagi na bezczynność i brak załatwienia sprawy domagają się przyznania na ich rzecz od organu po 10.000 zł tytułem sumy pieniężnej wskazanej w art. 149 § 2 ppsa. Żądanie to Skarżący motywowali wskazując, że mimo znacznego upływu czasu nie uzyskuje orzeczenia, a bezczynność w postępowaniu powoduje przedłużenie stanu niepewności i narusza jej prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. Stanowi to jednocześnie o naruszeniu prawa własności i wiąże się także z naruszeniem ic prawa do zwrotu lub słusznego odszkodowania W odpowiedzi na skargę Prezydent stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki uznał za uzasadnione ponaglenie złożone przez Skarżących w przedmiotowej sprawie i wyznaczył Prezydentowi m.st. Warszawy dodatkowy 2-miesięczny termin załatwienia sprawy. Ponadto Organ wezwał uczestników postępowanie pismem z dnia 5 czerwca 2023 r. do przedłożenia poświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów potwierdzających następstwo prawne po dawnym właścicielu przedmiotowej nieruchomości. Pełnomocnik skarżących do dziś nie złożył do akt postępowania aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłej [...] marca 2022 r. J. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm. – dalej też jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w ww. sprawach, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Badanie zasadności skargi na bezczynność organu administracji publicznej nie może odbywać się w oderwaniu od ogólnych zasad postępowania administracyjnego, z których na plan pierwszy wysuwa się zasada szybkości statuowana w art. 12 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Nie można przy tym pominąć też jakże istotnego elementu zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 § 1 k.p.a., jakim jest obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Doprecyzowanie tych ogólnych reguł postępowania stanowią przepisy określające terminy załatwienia sprawy przed organem administracji publicznej i tak zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Trzeba również wspomnieć, że pojęcie bezczynności organu administracji publicznej, podobnie jak przewlekle prowadzonego postępowania wobec braku jego ustawowej definicji, wielokrotnie było przedmiotem analiz w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sytuacja ta uległa zasadniczej zmianie z dniem 1 czerwca 2017 r., kiedy to na skutek obszernej nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zmieniona została m.in. treść art. 37 § 1 k.p.a., który obecnie w pkt 1 wyjaśnia w jaki sposób ustawodawca chciał by rozumiane było pojęcie bezczynności organu administracji. Przepis ten stanowi mianowicie, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Przyjmując tak ukształtowaną definicję omawianego pojęcia można stwierdzić, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na bezczynność organu Sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ich nie wykonał. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę obowiązującego trybu jej załatwienia. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do żądania skargi co do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku poprzednika Skarżącej o zwrot nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] opisanej dawniej jako "[...]" - działka oraz "Nieruchomość [...]" stwierdzić należy, że postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Jak wynika z akt sprawy Prezydent rozpatrzył tę sprawę, a zakończył ją decyzją z dnia 13 października 2023 r., nr [...], mocą której odmówił następcom prawnym W. K. zwrotu rzeczonej nieruchomości. Wprawdzie, co dostrzega skład orzekający Sądu, wydanie tej decyzji nastąpiło już po złożeniu rozpatrywanej skargi, niemniej jednak załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej, choć nie wyłącza możliwości orzekania o bezczynności organu administracji, to z pewnością czyni bezprzedmiotowym tę skargę w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. W sprawie zaistniały więc przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie. Oceniając natomiast prowadzenie postępowania przez organ do czasu wydania decyzji z 13 października 2023 r., nr [...] stwierdzić należy, że Skarżący zasadnie zarzucili Prezydentowi bezczynność w przedmiocie rozpoznania sprawy dotyczącej zwrotu nieruchomości, która – w ocenie Sądu – miała charakter rażący. Sąd stwierdził, że terminy załatwienia tej sprawy określony w art. 35 k.p.a. zostały przez organ znacząco przekroczony, wystarczy zauważyć, że sprawę tą zainicjował wniosek, który do Prezydenta wpłynął w dniu 31 grudnia 2009 r., a do czasu wydania decyzji kończącej postępowanie w pierwszej instancji organ nie podejmował w zasadzie żadnych czynności, który byłby niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Mając więc na uwadze, że postępowanie to toczyło się blisko 14 lat od dnia złożenia wniosku do wydania decyzji, Sąd stwierdził, że zaistniała bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu kwalifikacji tej nie mogą zmienić okoliczności podnoszone w odpowiedzi na skargę. Skład orzekający stwierdził, że cała w zasadzie dokumentacja zalegająca w aktach administracyjnych dotyczy innej sprawy, która toczyła się w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Nie ma też w ocenie Sądu znaczenia, że wcześniej, na skutek rozpatrzenia innego środka służąca dyscyplinowaniu opieszałego organu, Wojewoda wyznaczył Prezydentowi dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy tym bardziej, że pomimo upływu tego terminu sprawa wszczęta wnioskiem z dnia 28 grudnia 2009 r. o zwrot nieruchomości nadał, aż do 13 października 2023 r., pozostała nierozpatrzona. Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że to na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Warto podkreślić, że stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa i odniesienie tego stanu do bezczynności organu wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które z punktu widzenia celów ochrony zapewnianej stronie, powinny być powszechnie uznawane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, taka sytuacja niewątpliwie zaistniała. Sąd uznał jednocześnie, że w sprawie, choć zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku Skarżących o przyznanie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej, o której stanowi art. 149 § 2 p.p.s.a., to nie zgodził się z wyrażonymi w skardze oczekiwaniami co do wysokości tej kwoty. Tu trzeba by wyjaśnić, że zasądzienie od organu administracji, którego opieszałość była przedmiotem skargi jest swego rodzaju zadośćuczynieniem za zaniechania organu w toku prowadzonego postępowania, pełni więc w pewnym stopniu rolę kompensacyjną i ma na celu zadośćuczynienie za szkodę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Przede wszystkim jednak ma ona oddziaływanie o charakterze represyjnym i dlatego powinna być stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpatrując skargę w tym zakresie Sąd wziął pod uwagę, że organ wprawdzie przekroczył termin załatwienia sprawy, a przekroczenie to miało charakter rażącego naruszenia prawa. Natomiast nie ma obaw – przede wszystkim z uwagi na zakończenie postępowania poprzez wydanie decyzji – że istnieje ryzyko dalszego ignorowania przez Prezydenta obowiązujących przepisów. Dlatego żądanie Skarżących dotyczące orzeczenia o nałożeniu na organ administracji grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznano za zasadne wyłączenie do kwoty 1.000,00 zł. Sąd zasądził też na rzecz Skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach, które obejmują po 100 zł wpisu od skargi, a także koszty zastępstwa procesowego w kwocie po 480 zł, orzeczono w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.