I SAB/Wa 51/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej 1. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. przyznaje na rzecz M. C. od Wojewody [...] sumę pieniężną w kwocie 5 000 (pięć tysięcy) złotych; 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. C. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. M. C. [1] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez małżonków K. C. i M. C. [2] poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości w postaci kompleksu leśnego "[...]" w pow. [...], woj. [...] (sygn. [...]). W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty trwa od 1990 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. złożyła zażalenie na bezczynność organu i pomimo upływu niemal roku sprawa w dalszym ciągu jest niezałatwiona. Zarzuciła Wojewodzie naruszenie: - art. 35 § 1, § 2 i § 3 kpa poprzez niezałatwienie sprawy w terminie określonym tymi przepisami i niepodjęcie żadnych działań w celu jej załatwienia oraz - art. 7, 8 i 12 § 1 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający stronom realizację uprawnień wynikających z prawa materialnego. Wniosła o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości [...] zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wniosła o stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenie Wojewodzie terminu 2 miesięcy na załatwienie sprawy, tj. 1 miesiąca na wydanie postanowienia potwierdzającego spełnienie przesłanek prawa do rekompensaty i 1 miesiąca od dnia przedstawienia operatu szacunkowego na wydanie decyzji w sprawie rekompensaty oraz o zarządzenie przez Sąd wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a także zarządzenie podjęcia przez Wojewodę środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości i zażądanie od Wojewody pisemnej informacji o podjętych środkach w terminie 7 dni. W odpowiedzi na skargę Wojewoda opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wniósł o jej oddalenie. Wojewoda podał, że z akt sprawy wynika, że nieruchomość pozostawiona w [...] stanowiła współwłasność spadkobierców S. S. - prawdopodobnie M. C. [2] i H. S., natomiast kompleks leśny [...] był współwłasnością H. S., M. C. [2] i I. R.. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. Wojewoda [...] na wniosek J. C. wyraził zgodę na podzielenie sprawy dotyczącej wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. S. i M. C. [2] nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w majątku "[...]", pow. [...], woj. [...], na dwie sprawy, wskazując, iż pod sygnaturą [...] nadal prowadzona będzie sprawa dot. pozostawienia przez spadkobierców S. S. majątku "[...]", a pod sygnaturą [...] prowadzona będzie sprawa dotycząca wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. S., M. C. [2] oraz I. R. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w kompleksie leśnym [...], pow. [...], woj. [...]. Wojewoda powołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r. sygn. akt I OPS 3/17, z której wynika że "złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy" oraz że "posiadanie przez współwłaścicieli oraz spadkobierców interesu prawnego w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest niewątpliwe" i w związku z tym organ zobowiązany jest do ustalenia wszystkich stron postępowania. Organ wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób jednoznaczny potwierdza, iż w okresie przedwojennym kompleks leśny "[...]" stanowił własność M. C. [2], H. S. i I. R. (dowód: pismo Urzędu Wojewódzkiego [...] Wydział [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1938 r. do Sadu Okręgowego w [...]). Zgodnie z odpisem zupełnym aktu zgonu nr [...] I. R. z d. S. zmarła [...] marca 1961 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 101 kpa zawiesił z urzędu postępowanie z wniosku J. C. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. C. [2], H. S. i I. R. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej majątku [...], pow. [...], woj. [...], ze względu na śmierć I. R. - współwłaścicielki pozostawionego majątku. Zgodnie z art. 103 kpa postanowienie o zawieszeniu postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Wobec powyższego Wojewoda podkreślił, że biorąc pod uwagę podjęte działania oraz konieczność ustalenia wszystkich stron postępowania, zarzut strony postępowania dotyczący bezczynności organu jest nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi, sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W sprawie niniejszej Wojewoda postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4 oraz art. 101 kpa zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie ze względu na śmierć współwłaścicielki pozostawionego majątku I. R.. Zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego, a tym samym zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy w zakreślonym przez Sąd terminie. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający ewentualnie odrębnej kontroli sądu administracyjnego, po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. Na gruncie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest podstaw, aby w ramach skargi na bezczynność organu dokonywać kontroli prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego. Dokonanie przez Sąd w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu oceny prawidłowości zawieszenia postępowania prowadziłoby w istocie do oceny zgodności z prawem stosowania przez organ norm prawa w prowadzonym przed nim postępowaniu, co jest nieuprawnione. Z tych też względów, mając na uwadze wydane w sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu. Wskazać jednak należy, że wydanie przez organ postanowienia nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Art. 37 § 1 pkt 2 kpa stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie administracyjne w jej sprawie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Aktualne pozostaje dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, ale podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 891/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2595/1). Oceniając zatem bezczynność organu do czasu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, Sąd uznał, że skarżąca zasadnie zarzuciła Wojewodzie bezczynność. Co prawda, jak wynika z analizy akt sprawy, prowadząc przedmiotowe postępowanie, organ podejmował czynności mające na celu jej wyjaśnienie i zakończenie. Nie można jednak uznać, że działania te podejmowane były zgodnie z zasadami określonymi w powołanych wyżej przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu Wojewoda nie działał w sprawie wnikliwie i szybko czy też bez zbędnej zwłoki. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, po wydaniu przez Starostę [...] postanowienia z dnia [...] sierpnia 2004 r. o przekazaniu przedmiotowego wniosku Wojewodzie [...], organ wojewódzki wszczął postępowanie w tej sprawie dopiero w dniu [...] kwietnia 2008 r., kiedy to Wojewoda wezwał stronę do usunięcia braków wniosku. Kolejne pisma w sprawie uzupełnienia akt sprawy Wojewoda wystosował w dniu [...] listopada 2008 r. oraz w dniu [...] maja 2009 r. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. organ wystąpił do Konsulatu Generalnego RP we [...] o odszukanie dokumentów mogących poświadczyć o prawie własności, rodzaju i powierzchni nieruchomości należącej do K. C. oraz M. C. [2]. Następnie organ wojewódzki podejmował dalsze czynności, występując do różnych urzędów o przekazanie informacji i dokumentacji w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Wojewoda na wniosek strony zawiesił postępowanie w sprawie, po czym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. podjął je ponownie, a zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. sprawę przekazał zgodnie z właściwością Wojewodzie [...]. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. na wniosek strony Wojewoda wyraził zgodę na podzielenie sprawy dotyczącej wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. S. i M. C. [2] nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej na dwie sprawy. W dniu [...] kwietnia 2017 r. Wojewoda [...] wystąpił do Wydziału [...] Ambasady Rzeczypospolitej Polskiej w [...] z prośbą o przeprowadzenie kwerendy archiwalnej w celu wydobycia dokumentów dot. pozostawienia przez M. C. [2] nieruchomości na dawnym terytorium RP w majątku "[...]" oraz kompleksu leśnego "[...]" położonych na terenie gminy [...], pow. [...], woj. [...] a także wystąpił z zapytaniem do urzędów właściwych ze względu na miejsce zamieszkania osób uprawnionych. Praktycznie były to ostatnie istotne działania organu do czasu zawieszenia postępowania administracyjnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. Podkreślenia wymaga, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r., a więc już po złożeniu niniejszej skargi, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu zażalenia strony na bezczynność, uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył Wojewodzie [...] termin 6 miesięcy na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze, że od 1990 r. terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 kpa zostały w rozpatrywanej sprawie wielokrotnie przekroczone przez organ oraz uwzględniając fakt, że Wojewoda nie podejmował czynności mających na celu zakończenie sprawy, a także nie informował strony o przyczynach niemożności załatwienia sprawy w terminie i przewidywanym terminie jej zakończenia, Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza akt sprawy wskazuje, że od daty wpływu wniosku z dnia [...] grudnia 1990 r. wszczynającego postępowanie w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty do czasu wydania przez Wojewodę postanowienia z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania upłynęło prawie [...] lat. Tak długi okres rozpatrywania złożonego wniosku w sposób oczywisty świadczy o rażącym naruszeniu prawa strony do załatwienia sprawy administracyjnej w terminach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie działanie, nawet biorąc pod uwagę stopień skomplikowania sprawy, wskazuje, że prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Brak podejmowania przez znaczny okres czasu działań ukierunkowanych na merytoryczne załatwienie sprawy pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i art. 12 kpa. W tej sytuacji Sąd uznał za zasadne przyznanie na rzecz skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł, która to wysokość mieści się w zakresie określonym w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd nie uwzględnił skargi w zakresie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie a także zarządzenia podjęcia przez Wojewodę środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości i zażądania od Wojewody pisemnej informacji o podjętych środkach w terminie 7 dni i w tej części skargę oddalił. Sprawy wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych oraz żądanie informacji o podjętych przez organ środkach nie podlegają bowiem kognicji sądu administracyjnego. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 149 § 1 i 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do podjęcia działań na postawie art. 161 § 1 pkt 3 powołanej ustawy. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151 powołanej ustawy (pkt 3 sentencji). W przedmiocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 265). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.