II SAB/Kr 450/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. (P.) U. - R. i L. Z. na bezczynność Wojewody w sprawie znak [...] skargę oddala.

P. R. i L. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wojewody przejawiającą się zwłoką tego organu w doręczeniu im zawiadomienia o wszczęciu postępowań prowadzonych przez ten organ w trybie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 18.08.2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez [...] Park Narodowy w Z. prawa użytkowania wieczystego gruntów będących uprzednio przedmiotem własności poprzednika prawnego skarżącej, skutkującą przewlekłością w prowadzeniu ww. postępowań i zwłoką w ich zakończeniu. Skarżący wnieśli o: 1. zobowiązanie Wojewody do doręczenia skarżącej zawiadomień o wszczęciu ww. postępowań w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi prawomocnego wyroku uwzględniającego mniejsza skargę; 2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 15 grudnia 1992 r. H. U. (wstępny skarżącej) wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie, w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, że nieruchomości J. U. położone w byłych gminach katastralnych M. Z. oraz S. nie podlegały przejęciu na podstawie dekretu PKWN z [...] o przeprowadzeniu reformy rolnej. Postepowania wszczęte ww. wnioskiem prowadzone są przez Wojewodę i dotychczas nie zostały zakończone. W dniu 29 stycznia 2018 r. skarżąca wystąpiła do Wojewody z wnioskiem (modyfikowanym i uzupełnianym późniejszymi pismami) oraz ostatecznie pismem z dnia 2 lipca 2019 r. o wezwanie jej (w trybie art. 61 § 4 k.p.a.) do udziału w charakterze strony w prowadzonych przez ten organ, w trybie art. 7 ust. 2 ww. ustawy zmieniającej, postępowaniach o wydanie decyzji potwierdzających nabycie przez [...] Park Narodowy w Z. (dalej: "TPN") z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości będących uprzednio przedmiotem własności lub współwłasności J. U., położonych w dawnych gminach katastralnych M. i Z., przejętych przez Skarb Państwa na podstawie dekretu PKWN z dnia 12.12.1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (dalej: "Dekret o lasach") lub na podstawie Dekretu o reformie rolnej. Dalej skarżący wskazali, że pismem z dnia 18 września 2019 r. organ poinformował skarżącą, że nie może uznać jej za stronę w omawianych postępowaniach uwłaszczeniowych gruntów będących uprzednio przedmiotem własności jej poprzednika prawnego. W dalszej części skargi zawarto wywody zmierzające do wykazania, że skarżąca powinna zostać uznana za stronę opisanych wyżej postępowań prowadzonego przez Wojewodę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i opisał kolejne czynności podejmowane w związku z wnioskiem skarżących z dnia 29 stycznia 2018 r. i kolejnymi pismami skarżących w tej sprawie. We wniosku tym zawarto żądanie zawiadomienia o postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 10 ust. 3b ustawy o ochronie przyrody, których skutkiem ma być potwierdzenie nabycia przez [...] Park Narodowy prawa użytkowania wieczystego niektórych nieruchomości. W szczególności zwrócono uwagę, że pismem z dnia 24 maja 2018 r. znak: [...] Wojewoda udzielił wyczerpującej odpowiedzi na wniosek z dnia 29 stycznia 2018 r. wskazując, że nie prowadzi na podstawie art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, żadnych postępowań dotyczących przedstawionych przez pełnomocnika działek. Jednocześnie pragnąc udzielić pełnomocnikowi pełnej i rzetelnej informacji w sprawie, porównano prowadzoną przez Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. bazę zarejestrowanych postępowań prowadzonych w trybie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 224, poz. 1337) z przedstawioną przez niego listą działek. Dodatkowo wyjaśniono, że postępowania prowadzone były na wniosek [...] Parku Narodowego z siedzibą w Z., który wystąpił o wydanie decyzji stwierdzających nabycie prawa użytkowania wieczystego w stosunku do ok. 3000 działek, oddanych dotychczas w trwały zarząd. Przy czym sam wniosek z uwagi na dużą liczbę nieruchomości był wielokrotnie modyfikowany przez TPN. Ponadto w piśmie tym poinformowano, iż wnoszący nie wykazał interesu prawnego, który dawałby mu status strony w prowadzonych przez organ postępowaniach uwłaszczeniowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) Stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego względu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym – bez wyznaczania rozprawy. Warunkiem formalnym skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wcześniejsze wyczerpanie środków zaskarżenia. Jak stanowi art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Pismem z dnia 17 maja 2018 r. skarżący wystąpili do Ministra Środowiska z ponagleniem na podstawie art. 37 § 1 pkt. 1 k.p.a. w związku z nierozpoznaniem w terminie wniosku z dnia 29 stycznia 2018 r. Tym samym wyczerpano środki zaskarżenia, spełniając warunek wynikający z art.. 53 § 2b p.p.s.a Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Istota sporu pomiędzy skarżącą a Wojewodą w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii legitymacji P. U. R. i L. Z. do udziału w toczących się postępowaniach administracyjnych dotyczących nabycia z mocy prawa przez [...] Park Narodowy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. W ocenie Sądu skarga jest bezzasadna, bowiem ocena taka nie może być dokonywana w ramach badania skargi na bezczynność organu administracji. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje żadnej szczególnej procedury (trybu) w zakresie dopuszczania bądź niedopuszczania podmiotów jako stron postępowania. W szczególności nie przewidział obowiązku wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia danej osoby do udziału w postępowaniu. Inaczej ma się kwestia dopuszczenia udziału w postępowaniu organizacji społecznej. Zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Nie sposób jednak tę szczególną regulację dotyczącą organizacji społecznych rozciągać również na podmioty domagające się dopuszczenia do udziału w postępowaniu na mocy art. 28 k.p.a. W takiej sytuacji dopuszczenie do udziału w postępowaniu jako strony następuje poprzez zawiadomienie i dalsze doręczanie kolejnych pism w sprawie. Z kolei o odmowie uznania za stronę informuje się tzw. "zwykłym pismem", które nie podlega zaskarżeniu. Tego rodzaju czynności nie mieszczą się w zakresie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw". W przepisach tych zakreślono kognicję sądów administracyjnych dotyczącą bezczynności: Kwestionowana przez skarżących "bezczynność" polegająca na braku dopuszczenia ich do udziału w postępowaniach, czy też braku zawiadomienia ich jako strony tych postępowań nie mieści się w zakresie żadnego z tych przepisów. W obu przypadkach skarga na bezczynność przysługuje bowiem stronom postępowania, do których skarżący nie należą. Na uwagę zasługuje sposób rozpatrzenia ponaglenia przez Ministra Środowiska, który postanowieniem z dnia 19 czerwca 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania w zakresie ponaglenia, a następnie utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy postanowieniem z 17 sierpnia 2018 r. Minister podkreślił, że ponaglenie może zostać złożone tylko w ramach toczącego się postępowania administracyjnego przez jego stronę. To samo – w ocenie Sądu – należy odnieść do skargi na bezczynność. Skoro nie jest możliwe skuteczne wniesienie ponaglenia w danej sprawie, to również nie jest możliwe kwestionowanie oceny organu administracji w ramach skargi na bezczynność. Nie oznacza to jednak, że podmioty, których mimo żądania nie uznano za strony są pozbawione jakiejkolwiek ochrony prawnej. Po zakończeniu postępowania w pierwszej instancji skarżący mogą wnieść od niej odwołanie, skutkiem czego ich legitymacja stanie się przedmiotem oceny organu odwoławczego. Jeżeli tenże podzieli stanowisko o braku ich legitymacji i umorzy postępowania odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., będzie można taką decyzję zaskarżyć do sądu administracyjnego. Po zakończeniu postępowania można również wnosić o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W polskim systemie prawa nie ma natomiast instrumentów, które pozwalałyby dokonać weryfikacji prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. W szczególności zaś nie jest takim instrumentem skarga na bezczynność przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Wobec braku możliwości badania kwestii legitymacji skarżących, Sąd pominął w uzasadnieniu argumenty podnoszone przez nich na okoliczność wykazania, że są stronami postępowań administracyjnych, o których mowa we wniosku. W świetle powyższych rozważań skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.