I SAB/Wa 48/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z skargi T. M., B. M., B. M., A. M. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie złożenia wniosku o podjęcie uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę.

T. M., B. M., B. M., A. M. w piśmie z 7 października 2022 r., uzupełnionym pismami T. M. z 19 stycznia 2023 r. i 27 stycznia 2023 r., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie złożenia przez Wójta Gminy [...] wniosku o podjęcie przez Radę Gminy [...] uchwały o przystąpieniu do zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Nr XXIX/212/2016 Rady Gminy [...] z dnia 4 października 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenu gminy [...] - etap I (Dz.Urz.Wojew. Mazow. z 2016 r. poz. 9725 ze zm.). Według skarżących zmiana planu miejscowego miałaby polegać na wprowadzeniu do planu miejscowego siedliska rolniczego posadowionego na działkach nr: [...], położonych we wsi [...] Gmina [...]. Skarżący wnieśli o to, aby WSA w Warszawie nakazał organowi gminy właściwemu w sprawach planowania przestrzennego wprowadzenie do planu miejscowego siedliska rolników B. M. i T. M. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z decyzją nr 694/99 Wójta Gminy [...] z 15 grudnia 1999 r. wydano pozwolenie na budowę siedliska rolniczego w ramach projektu indywidualnego. Powyższa decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi na dany czas przepisami prawa, według których o pozwolenie na budowę siedliska rolniczego mógł się ubiegać właściciel posiadający nie mniej jak 1 ha użytków rolnych. Pozwolenie na budowę zostało wydane zgodnie z tymi zasadami i mogło być przez wnioskujących zrealizowane. Obecnie skarżący nie jest rolnikiem z punktu widzenia Kodeksu cywilnego, gdyż nie posiada na terenie Gminy [...] gruntów rolnych. Działki nr [...] zostały przepisane na B. M. i A. M. Jeżeli chodzi o zarzut odnoszący się do nieumieszczenia przez Wójta Gminy siedliska rolniczego w planie zagospodarowania przestrzennego organ wskazał, że jest on całkowicie bezzasadny. Wójt Gminy [...] nie prowadzi ewidencji i rejestrów utworzonych siedlisk. Prowadzenie map zarówno zasadniczych, jak i ewidencyjnych należy do zadań Starostwa Powiatowego w Nowym Dworze Mazowieckim, a zmiana treści ww. map odbywa się poprzez pomiary obiektów budowlanych przez uprawnionych geodetów bez wpływu Gminy, w trakcie inwentaryzacji powykonawczej zgłoszonej przez inwestora. Przystępując do opracowania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla części terenu gminy [...] - etap I przyjętego uchwałą Nr XXIX/212/2016 Rady Gminy [...] z dnia 4 października 2016 r. pozyskano w 2013 r. z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w Nowym Dworze Mazowieckim mapę zasadniczą na podstawie której sporządzono powyższy plan zagospodarowania przestrzennego. W pozyskanej przez Gminę mapie zasadniczej na działce nr [...] we wsi [...] nie uwidoczniony był obrys jakiejkolwiek budowli. Z informacji jaką Gmina otrzymała od pracownika Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w Nowym Dworze Mazowieckim wynika, że dopiero w 2015 r. dokonano zmiany treści mapy zasadniczej kiedy to na działce nr [...] w [...] pojawił się obrys budowli z oznaczeniem i.b. (inna budowla). Natomiast po zatwierdzeniu powyższego planu miejscowego w treści mapy zasadniczej pojawił się obrys budynku będącego w budowie, który ujawniony został na mapie ewidencyjnej z 27 stycznia 2016 r. Na dzień dzisiejszy z treści mapy zasadniczej wynika, że na obecnej działce nr [...] we wsi [...] będącej własnością B. M., wybudowany został budynek, który następnie zainwentaryzowano i naniesiono na mapę z symbolem m2 (co oznacza budynek mieszkalny jednorodzinny, dwukondygnacyjny), natomiast na działce nr [...] we wsi [...] będącej własnością A. M., uwidoczniony został linią przerywaną obrys budowli (co oznacza w budowie). Gmina wskazała, że obszar oznaczony w planie przyjętym uchwałą nr XXIX/212/2016 jako teren lasów, oznaczony na rysunku planu symbolem ZL-11 nie zmienił swojej leśnej funkcji w planach zagospodarowania przestrzennego w stosunku do lat poprzednich, czego potwierdzeniem jest wyrys z mpzp z 1998 r. oraz wyrys z mpzp z 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Trzeba wskazać, że przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność Wójta Gminy [...]. Skarżący domagają się bowiem, aby organ ten, w oparciu o art. 14 ust. 4 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) – dalej zwanej "upzp", złożył wniosek do Rady Gminy Czosnów o podjęcie uchwały o przystąpieniu do zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Nr XXIX/212/2016 Rady Gminy [...] z dnia 4 października 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenu gminy [...] - etap I. Zmiana planu miejscowego miałaby polegać na wprowadzeniu do obowiązującego planu miejscowego siedliska rolniczego posadowionego na działkach nr: [...], położonych we wsi [...] Gmina [...]. Siedlisko to miałoby odnosić się do rolników B. M. i T. M. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, żeby postulowana przez skarżących zmiana planu miejscowego była procedowana na jakimkolwiek etapie, tj. przystąpienia do punktowej zmiany planu miejscowego, czy uchwalenia samej punktowej zmiany planu miejscowego. Sąd uznał, że niniejsza skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Trzeba bowiem wskazać, że sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej wojewódzkiego sądu administracyjnego, określonej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) – dalej zwanej "ppsa". Kognicja wojewódzkich sądów administracyjnych określona została w art. 3 § 2 ppsa. Z treści wskazanego przepisu wynika, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że skarga na bezczynność nie obejmuje działań organów wykonawczych gmin, które polegałyby na zainicjowaniu szczególnej procedury planistycznej (do której nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisy Ordynacji podatkowej) poprzez złożenie wniosku do organu stanowiącego gminy o podjęcie uchwały w przedmiocie przystąpienia do zmiany planu miejscowego. Złożenie wniosku w trybie art. 14 ust. 4 upzp nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem bądź też innym aktem albo czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisów prawa materialnego. Złożenie przez wójta gminy wniosku o wszczęcie przez radę gminy procedury przystąpienia do zmiany planu miejscowego ma charakter procesowy i uruchamia procedurę wewnątrzgminną, która kończy się albo podjęciem przez radę gminy uchwały o odmowie przystąpienia do zmiany planu miejscowego albo podjęciem przez ten organ uchwały o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego. Uchwały tego rodzaju nie przyznają podmiotom zewnętrznym żadnych uprawnień ze sfery prawa materialnego oraz nie nakładają na podmioty zewnętrzne żadnych obowiązków materialnoprawnych. Uchwała w sprawie aktualności planów miejscowych jest bowiem uchwałą o charakterze aktu kierownictwa wewnętrznego i jako taka nie wiąże w stosunkach zewnętrznych, a ponadto nawet pośrednio nie kształtuje sytuacji prawno-planistycznej nieruchomości. Jest aktem wyłącznie polityki przestrzennej, pozostającym bez wpływu i to nie tylko bezpośredniego, ale nawet pośredniego na prawa i obowiązki obywateli (por. postanowienie NSA z 21 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 3158/18). Trzeba ponadto wskazać, że uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (a także ich zmiana) nie jest obowiązkowe, poza przypadkami kiedy wymagają tego przepisy odrębne (art. 14 ust. 7 upzp). Inicjatywa podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy, stosownie do art. 14 ust. 1 i 4 upzp m.in. do wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaś organem wyłącznie właściwym do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w której to uchwale określa się granice obszaru objętego projektem planu, jest rada gminy. Skoro uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe, to również nie ma podstaw do zastosowania art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40) – dalej zwanej "usg", który stanowi, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Przy czym regulacja zawarta w powołanym art. 101a usg będzie miała zastosowanie wówczas, gdy gdyby konkretna norma prawna będzie nakładała na organ gminy obowiązek podjęcia uchwały z zakresu administracji publicznej w określonym terminie (por. postanowienie NSA z 7 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 1293/22), jak czyni to ustawodawca np. w art. 38b ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 21 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 3158/18 art. 32 upzp nakłada na wójta, prezydenta miasta bądź burmistrza określone obowiązki związane z aktualnością planów miejscowych. Jednak jednocześnie ustawodawca nie określił terminu, w jakim rada gminy powinna podjąć uchwałę w sprawie przystąpienia do zmiany planu, nie określił również maksymalnego terminu przeprowadzenia procedury planistycznej. Brak takich ograniczeń jest oczywistą konsekwencją samodzielności gminy w podejmowaniu tego typu działań. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 upzp zarówno kształtowanie, jak i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do wykonywanych samodzielnie zadań własnych gminy. Skoro powyższe zadania należą do zadań własnych gminy i wykonywane są samodzielnie, ustawodawca nie wprowadził systemu sankcji przymuszających gminę do realizacji obowiązku, a więc przystąpienia do zmiany planu w przypadku podjęcia uchwały w przedmiocie jego częściowej bądź całkowitej nieaktualności. Stwierdzenie nieaktualności planu jest zasadniczo efektem samodzielnej oceny rady gminy. Art. 33 upzp uzależnia zaś konieczność zmiany planu miejscowego od wyniku zmiany ustaw. Przepis ten nie posługuje się zatem pojęciem "obowiązku" jaki ciąży na organie gminy, lecz wskazuje na konieczność dokonania zmian planu, a więc uzależnia dokonanie zmiany planu od dyskrecjonalnej decyzji organu gminy. Nie wskazuje też żadnego terminu w jakim miałoby dojść do zmiany planu. Wynika to z tego, że plan miejscowy powinien odpowiadać prawu powszechnie obowiązującemu, którego twórcą jest ustawodawca. A zatem jedyną konsekwencją braku zamiany planu miejscowego jest to, że lokalny normodawca naraża się na zarzut obowiązywania aktu prawa miejscowego, który nie jest zgodny z ustawą. To jednak zależy od wykładni przepisów planu dokonywanej na etapie jego stosowania, w kontekście przepisów ustawowych, których treść wskazuje na konieczność zmiany planu miejscowego. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że niedopuszczalna jest skarga na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy - zgodnie z art. 14 ust. 1 i 7 upzp - sporządzenie zmiany planu miejscowego z 2016 r., w postulowanej przez skarżących części, nie jest obowiązkowe w określonym terminie. Skarżący twierdzą, że zmiana planu miejscowego dla działek nr: [...], w kierunku przez nich postulowanym, jest obowiązkowa. Ich zdaniem obowiązek ten wynika z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2409) – "uogrl". Skarżący pomijają jednak to, że teren spornych działek w ewidencji gruntów i budynków (mapa zasadnicza z 2016 r. w skali 1:1000 przyjęta do pzgik pod nr P.1414.2015.2047), w części oznaczony jest symbolem i klasą użytków RV, RVI. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 uogrl zgody ministra do spraw rolnictwa i rozwoju wsi na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze i nieleśne podlegają użytki rolne klas I-III. Użytki rolne klasy V i VI nie wymagają takiej zgody zatem nie ma do nich zastosowania art. 7 ust. 1 uogrl. Przepis ten przewiduje, że tylko przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Pozostała część spornego terenu oznaczona jest symbolem LsVI. Zatem i w tym przypadku art. 7 uogrl nie miałby zastosowania, skoro skarżący chcą "odlesić" tę część terenu na rzecz wprowadzenia do ewidencji gruntów oznaczenia użytek rolny (postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 22 maja 2017 r. nr KOA/1614/Ro/17). Art. 7 ust. 1 uogrl ma zastosowanie w przypadku przeznaczenia m.in. gruntu leśnego na cele nieleśne i nierolnicze. Poza tym skarżący nie wykazali, że dysponują ostateczną decyzją starosty wydaną na podstawie art. 13 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2022 r. poz. 672 ze zm.) o zmianie lasu na użytek rolny (prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 13 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2256/17). Wobec powyższego Sąd uznał niniejszą skargę za niedopuszczalną, skoro podjęcie oczekiwanych przez skarżących działań nie jest obowiązkowe. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa orzekł, jak w sentencji.