I SAB/Wa 387/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: sędzia WSA Joanna Skiba sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. O. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku z [...] maja 2019 r. o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości – w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy [...] w rozpoznaniu wniosku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz G. O. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

G. O. pismem z dnia 12 sierpnia 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] maja 2019 r. o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wnioskiem z [...]maja 2019 r. skarżący wystąpił do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o zatwierdzenie w trybie art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości położonej we wsi [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], którego celem jest wydzielenie projektowanych działek nr [...] i [...], niezbędnych do korzystania z budynków mieszkalnych. Wójt w piśmie z dnia 6 czerwca 2019 r. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania W odpowiedzi na wezwanie skarżący uzupełnił wniosek o część żądanych przez organ dokumentów i odmówił przedstawienia pozostałych, wskazując na brak podstaw prawnych do żądania tych dokumentów w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W piśmie z dnia 27 czerwca 2019 r. organ pozostawił wniosek bez rozpoznania. W dniu 5 lipca 2019 r. skarżący wniósł do SKO w [...] ponaglenie na bezczynność Wójta w związku z pozostawieniem wniosku z dnia [...] maja 2019 r. bez rozpoznania. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało wniesione ponaglenie za nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że brak przedłożenia przez skarżącego dokumentów w potwierdzających dopuszczenie do ruchu budowlanego budynków położonych na projektowanych działkach lub decyzji udzielających pozwolenia na użytkowanie lub zawiadomień o zakończeniu budowy wraz z zawartym stanowiskiem organu nadzoru budowlanego o braku sprzeciwu co do użytkowania budynków lub zaświadczenia stwierdzającego zakończenie budowy i rozpoczęcie użytkowania obiektów budowlanych uniemożliwia wydanie decyzji zatwierdzającej podział przedmiotowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w wydaniu decyzji administracyjnej lub postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, czy też postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto, w przypadku uwzględnienia skargi, Sąd zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Górna granica wysokości grzywny, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. została określona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wprowadzają następujące terminy załatwienia sprawy: "bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1 k.p.a.), "niezwłocznie" (§ 2 tego artykułu), gdy sprawa może być rozpatrzona w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, "w ciągu miesiąca", jeżeli załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego (§ 3 zd. pierwsze tego artykułu), "nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania" (§ 3 zd. drugie ww. artykułu), gdy sprawa jest szczególnie skomplikowana, zaś w postępowaniu odwoławczym – "w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania" (§ 3 zd. ostatnie). Do terminów określonych powyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Stosownie do treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. o stanie bezczynności można mówić, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe pozwala przyjąć, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym (wynikającym z art. 35 k.p.a. lub przepisów szczególnych) albo wyznaczonym przez organ (zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.). Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. Bez znaczenia jest natomiast przyczyna niezałatwienia sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd w pierwszej kolejności wskazuje, że Wójt Gminy [...] pismem z dnia 6 czerwca 2019 r. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał skarżącego do uzupełnienia złożonego wniosku poprzez przedłożenie dokumentów określających: 1. wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów – naniesione na mapie z projektem podziału (działka niewyposażona w urządzenia infrastruktury technicznej, czyli nieuzbrojona nie jest działką budowlaną). 2. dokumentów potwierdzających dopuszczenie do ruchu budowlanego budynków położonych na projektowanych działkach nr [...] i [...] lub decyzji udzielających pozwolenia na użytkowanie lub zawiadomień o zakończeniu budowy wraz z zawartym stanowiskiem organu nadzoru budowlanego w [...] o braku sprzeciwu co do użytkowania budynków lub zaświadczenie organu nadzoru budowlanego stwierdzające zakończenie budowy i rozpoczęcie użytkowania obiektów budowlanych. Wnioskodawca uzupełnił braki w zakresie pkt 1, odmawiając złożenia dokumentów wymienionych w pkt 2. Należy wskazać, że zgodnie z orzecznictwem stosowanie przez organ administracyjny art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Żądanie przez organ prowadzący sprawę dodatkowej, czy dodatkowych informacji należy do postępowania dowodowego i winno być oparte o reguły normujące to postępowanie. Kwestia ta nie może natomiast być rozstrzygana w oparciu o przepis art. 64 k.p.a. Poza tym w art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymienione zostały dokumenty jakie powinien zawierać wniosek o zatwierdzenie podziału nieruchomości i nie przewiduje on obowiązku dołączenia do wniosku dokumentów wskazanych przez Wójta, zatem brak jest podstaw do wzywania wnioskodawcy do przedłożenia tych dokumentów trybie art. 64 § 2 k.p.a. W związku z powyższym należy uznać, że w dniu orzekania przez Sąd, organ nie wydał rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne i pozostawał w bezczynności. Okoliczność ta uzasadnia zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości w terminie wskazanym w wyroku, który w ocenie Sądu jest terminem wystarczającym dla załatwienia sprawy. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Stwierdzona bezczynność była skutkiem błędnej interpretacji przez organ treści art. 64 § 2 k.p.a. i jego zastosowania w niniejszej sprawie, a nie celowego działania tego organu. Sąd miał na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyroki NSA z dnia 16 września 2015 r., I OSK 722/15 LEX nr 1985970 i z dnia 24 lipca 2015 r., II OSK 3237/14 LEX nr 1803268). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie te musi być nie tylko niezaprzeczalne, ale i znaczne. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W ocenie Sądu powyższych okoliczności, mimo, że nagannych i godzących w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), to nie sposób jednak zakwalifikować jako świadczących o rażącym naruszeniu prawa przez organ. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji, na podstawie 149 § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy orzekł jak w punkcie 2 sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.