I SAB/Wa 36/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. G., P. G., M. G., E. G., B. K., M. W., J. M., C. G., T. G., I. G., K. H. i M. K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...] nr hip. [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz A. G., P. G., M. G., E. G., B. K., M. W., J. M., C., T. G., I. G., K. H. i M. K. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

A. G., P. G., M. G., E. G., B. K., M. W., J. G., C. S., T. G., I. G., K. H. i M. K. pismem z [...] stycznia 2019 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...], w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Z. G. wnioskiem z [...] grudnia 1947 r. zwróciła się do Zarządu Miejskiego w [...]o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...]. Prezydium Rady Narodowej [...] decyzją z [...] marca 1972 r., nr [...], odmówiło przyznania Z. G. prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] października 2003 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] marca 1972 r., nr [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] października 2003 r. złożył B. S.A. Minister Infrastruktury decyzją z [...] października 2008 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] października 2003 r. Powyższy wniosek z [...] grudnia 1947 r. podlegał zatem powtórnemu rozpoznaniu, a przedmiotowa decyzja z [...] października 2008 r. została przedłożona Prezydentowi [...] [...] października 2008 r. A. G., P. G., M. G., E. G., B. K., M. W., J. G., C. S., T. G., I. G., K. H. i M. K. pismem z [...] lipca 2018 r. skierowali do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ponaglenie w związku z niezałatwieniem przez Prezydenta sprawy w terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] października 2018 r., nr [...], zobowiązało Prezydenta do rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do [...] grudnia 2018 r. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze skarżący wnieśli o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania w sprawie, stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazali, że organ podejmował w sprawie pozorne czynności w dużych odstępach czasu, co spowodowało, że niniejsze postępowanie toczy się już prawie dziesięć lat. Do chwili obecnej nie wydano decyzji kończącej postępowanie. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując na bardzo dużą ilość prowadzonych postępowań oraz konieczność rozpoznawania w pierwszej kolejności skierowanych do referentów pism organów ścigania, pism sądowych oraz spraw kierowanych z Komisji weryfikacyjnej do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich. Z uwagi na powyższe i bardzo dużą ilość prowadzonych postępowań, jak również z uwagi na konieczność zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz stopień skomplikowania postępowania dotyczącego powyższego wniosku, nie można określić terminu zakończenia prowadzonego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie do art. 149 § p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), powoływanej dalej jako "k.p.a.", wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 czerwca 2017 r.) definiuje bezczynność jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Natomiast przed tą datą w doktrynie i judykaturze wskazywano, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności, wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (vide wyrok NSA z 23 października 2013 r., I OSK 1181/13). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga na bezczynność Prezydenta [...], w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje zobowiązaniem organu do wydania rozstrzygnięcia w zakreślonym w wyroku terminie. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że Prezydent nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w jej rozpoznaniu. Konieczność rozpoznania wniosku dekretowego, złożonego [...] grudnia 1947 r., wynikła ze stwierdzenia, decyzją z [...] października 2003 r., nieważności decyzji, która go uprzednio rozstrzygnęła. Od wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 1972 r., Prezydent [...]nie zakończył przedmiotowego postępowania i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego - co stanowi o zasadności niniejszej skargi na bezczynność organu. Wobec powyższego, Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, termin wyznaczony dla załatwienia wniosku jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego sprawy oraz wydania merytorycznego orzeczenia. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, od dnia otrzymania decyzji z [...] października 2008 r., Prezydent nie wydał rozstrzygnięcia, a prowadząc postepowanie przez okres ponad dziesięciu lat nie zakończył sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy organ po otrzymaniu ww. decyzji, do kwietnia 2011 r. aktywnie podejmował czynności mające na celu zakończenie postępowania, przy czym w okresie od [...] kwietnia 2010 r. do [...] czerwca 2011 r. postępowanie było zawieszone. Następnie do [...] listopada 2011 r., kiedy ponownie zawieszono postępowanie, organ podjął dwie czynności w sprawie. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] stycznia 2012 r., nr [...], uchylił postanowienie Prezydenta z [...] listopada 2011 r. o zawieszeniu postępowania. Kolejną czynność w sprawie organ podjął dopiero w 2016 r. oraz jedną czynność w 2017 r. Po tym czasie organ pozostawał zupełnie bezczynny. Z powyższych względów nie można przyjąć, że organ działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza - w ocenie Sądu - nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Z kolei, zaakceptowanie przez Sąd prowadzenia postępowania w sposób, który miał miejsce w niniejszej sprawie, powodowałoby obejście jednej z naczelnych zasad k.p.a., tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego określonej w art. 12 k.p.a.. Pamiętać przy tym trzeba, że przepisy art. 35 i 36 k.p.a. nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP). To na organie ciąży bowiem obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. A contrario - nie stanowi działania zgodnego z prawem postępowanie organu, niezmierzające bezpośrednio do jak najszybszego załatwienia sprawy. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, a w szczególności stopień naruszenia prawa powstały w związku z brakiem właściwych działań organu w sprawie, Sąd uznał, że bezczynność, której dopuścił się organ, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów sądowych (pkt 3 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm).