I SAB/Wa 344/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M. M. i A. S. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku 1. stwierdza, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz M. M. i A. S. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz M. M. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

A. S. oraz M. M. (Skarżący), pismem z 16 września 2022 r. (data wpływu do Sądu 18 października 2022 r.), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] (organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonego przy ulicy [...], ozn. hip. "[...]", w tym wydania decyzji częściowej, tj. co do działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] oraz działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], na których to działkach zrealizowano cel publiczny (planowane i istniejące drogi publiczne), wnosząc o stwierdzenie bezczynności organu oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawili dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego oraz argumenty mające uzasadniać uwzględnienie złożonej skargi. Zaznaczyli jednocześnie, że pismem z 22 kwietnia 2022 r. złożyli ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego. Wskazał również, że z uwagi na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2022 r. organ uznał jednego ze skarżących M. M. jako osobę, której nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Organ powołał się w tym zakresie na okoliczność, że M. M. nie jest spadkobiercą po zmarłej stronie postępowania – J. M., ponieważ w aktach sprawy znajduje się jedynie akt darowizny udziału spadkowego ½ części od J. M.. Z tego powodu organ zawiesił postępowanie (postanowieniem z [...] października 2022 r., nr [...]) w sprawie do czasu ustalenia kręgu następców prawnych do zmarłej J. M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji dopuszczają przepisy p.p.s.a. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Z akt sprawy wynika, iż Skarżący wyczerpali wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Należy wskazać, że pojęcia "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" do czasu nowelizacji k.p.a., która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie były zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądowym wskazywano, iż z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy, tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Natomiast zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność organu zachodzi gdy nie załatwił on sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przy czym przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania ma miejsce wówczas gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zatem uznać należy, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wtedy gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, lecz podejmowane przez niego czynności w postępowaniu nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 k.p.a.). Przy czym pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 k.p.a. oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 k.p.a. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W sytuacji zaś wydania przez organ, stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, to sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., tj. zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji w sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Prezydent postanowieniem z [...] października 2022 r., nr [...], zawiesił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonego przy ulicy [...], ozn. hip. "[...]". Z tej przyczyny Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu (pkt 2 sentencji wyroku). Podkreślenia wymaga jednak, że chociaż wydanie przez organ rozstrzygnięcia w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność, bądź przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. postanowienia NSA: z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, z 18 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1953/12, z 17 października 2012 r. sygn. akt I OSK 2443/12; cbois.nsa.gov.pl.). Oceniając zatem przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku dekretowego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 sentencji wyroku). O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika bowiem, że podejmowane przez organ czynności nie cechowała płynność działania, lecz były one podejmowane w pewnych odstępach czasu, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło czas trwania postępowania, w szczególności od czasu wydania ostatniego rozstrzygnięcia kasatoryjnego w niniejszej sprawie w 2018 r. przez SKO w [...]. Ponadto Sąd wskazuje, iż elementy składające się na skomplikowany charakter sprawy lub obciążenie dużą ilością pracy, nie uwalniają organu od powinności sprawnego procedowania sprawy. Słusznie bowiem podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, że organ winien tak procedować, by zapewnić prawo stron do sprawnego załatwienia sprawy. Ponadto nie sposób nie zauważyć, że dopiero na skutek wniesionej przez Skarżących skargi, co miało miejsce 16 września 2022 r., organ zawiesił postępowanie w sprawie ([...] października 2022 r.). Sąd na podstawie przywołanego powyżej przepisu uznał zatem, że bezczynność organu miała charakter rażący. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsca. Ustosunkowując się natomiast do podniesionej przez organ kwestii braku legitymacji nabywców roszczeń dekretowych (ich statusu jako strony) w postępowaniach o ustanowienie, na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego, prawa użytkowania wieczystego, Sąd w składzie orzekającym wskazuje, że nie podziela poglądu wyrażonego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2022 r. (sygn. I OSK 707/20, I OSK 1717/20, I OSK 2034/20, I OSK 2875/20). Nie kwestionując stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, że źródłem interesu prawnego kreującego przymiot strony w postępowaniu administracyjnym są normy prawa materialnego (co potwierdził NSA w uchwale z 30 czerwca 2022 r. o sygn. akt I OPS 1/22), należy zauważyć, że już w latach 50. XX wieku Sąd Najwyższy zaakceptował praktykę obrotu przewidzianymi w dekrecie prawami i roszczeniami, na co zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z 1 marca 2003 r. (sygn. III CZP 6/03), w której poddano analizie charakter uprawnienia przewidzianego w art. 7 dekretu, przywołując w tym kontekście wyrok Sądu Najwyższego z 16 stycznia 1952 r. (sygn. C 650/50). Sąd Najwyższy wyjaśnił, iż jest to prawo majątkowe, dziedziczne i zbywalne. To, że przewidziane w dekrecie warszawskim uprawnienie do uzyskania przez byłego właściciela, prawa użytkowania wieczystego (pierwotnie wieczystej dzierżawy, zastąpionej następnie prawem własności czasowej) ma charakter prawa majątkowego, dziedzicznego i zbywalnego było zresztą powszechnie akceptowane w judykaturze. Mając to na względzie Sąd uznał zarzuty organu w tym zakresie za pozbawione słuszności. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach postępowania (punkt 3 i 4 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz obu Skarżących solidarnie kwotę 100 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi, oraz dodatkowo na rzecz M. M. wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, którego ustanowił w toku postępowania sądowoadministracyjnego, w kwocie 480 złotych wraz z opłatą skarbową od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 złotych, to jest łącznie zasądzając kwotę 497 złotych. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.