I SAB/Wa 315/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Łukasz Trochym sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.) sędzia WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. O. i M. O. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. zobowiązuje Prezydenta m. st. Warszawy do rozpoznania wniosku z dnia 20 lutego 2006 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] (KW nr [...]) - w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent m. st. Warszawy dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi m. st. Warszawy grzywnę w wysokości 5 000 (pięć tysięcy) złotych; 4. przyznaje od organu na rzecz J. O. i M. O. sumę pieniężną w wysokości po 2 000 (dwa tysiące) złotych na rzecz każdego z nich; 5. zasądza od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz J. O. i M. O. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 18 sierpnia 2022 r. uzupełnionym pismem z 6 grudnia 2022 r. J. O. i M. O., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy (dalej: "Prezydent", "organ") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 20 lutego 2006 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] (KW nr [...]). Skarżący zarzucili organowi rażące naruszenie art. 35 § 1 i 3 w związku z art. 12 k.p.a. Jednocześnie podnieśli, że na skutek braku podjęcia działań przez Prezydenta pismem z 17 sierpnia 2022 r. wnieśli ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa. Ponadto wskazali, że organ nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. i nie informował regularnie stron postępowania o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku oraz o nowym terminie załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o: 1) zobowiązanie Prezydenta m. st. Warszawy do merytorycznego zakończenia sprawy w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie po 10 000 zł; 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych prawem. W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej odrzucenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wskazał, że w ramach rozpatrywania wniosku w pierwszej kolejności dokonano weryfikacji, czy zostały spełnione przesłanki przedmiotowe i podmiotowe określone w art. 1 ust. 1 oraz 1a ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, według którego z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności mogą wystąpić osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Dalej stwierdził, że pismem z 28 czerwca 2011 r. wnioskodawcy zostali poinformowani, iż prawo użytkowania wieczystego ustanowione zostało aktem notarialnym z [...] października 1970 r., Rep. [...] na zasadach ogólnych, a nie jak twierdzili, że przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste w zamian za nieruchomość położoną przy ul. [...]. Ponadto organ podkreślił, że postanowieniem z 26 sierpnia 2011 r. postępowanie o przekształcenie zostało zawieszone z urzędu do czasu ustalenia spadkobierców po zmarłym S.O., tj. wskazania wszystkich stron postępowania. Postanowieniem z 23 listopada 2012 r. podjęto zawieszone postępowanie. Pismem z 7 września 2022 r., poinformowano użytkowników wieczystych o poczynionych ustaleniach oraz o możliwości zapoznania się z dokumentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi J. O. i M. O. jest bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy polegająca na nierozpoznaniu wniosku z 20 lutego 2006 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] (KW nr [...]). Z materiału dokumentacyjnego (pismo organu z 7 maja 2012 r. kierowane do Sądu Rejonowego dla [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych) wynika, że nieruchomość oznaczona w dziale I KW nr [...] jako działka nr [...] obecnie stanowi działkę ewidencyjną nr [...]. Bezczynność organu ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi także definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) jak również stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast istotne znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem praw (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta m. st. Warszawy (pkt 2 sentencji wyroku). Niesporna pozostaje bowiem okoliczność, że wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] (KW nr [...]) nie został rozpoznany. Do dnia wyrokowania Prezydent m. st. Warszawy nie podjął w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Jedynymi czynnościami w sprawie po podjęciu przez organ (postanowieniem z 23 listopada 2012 r.) zawieszonego postępowania (postanowieniem z 26 sierpnia 2011 r.) a przed wniesieniem ponaglenia przez skarżących pismem z 17 sierpnia 2022 r.) – było skierowanie pisma informacyjnego do skarżących w dniu 23 listopada 2012 r. oraz zwrócenie się przez organ do Urzędu [...] Wydział Architektury i Budownictwa [...] pismami z 27 kwietnia 2015 r. i z 18 października 2016 r. w sprawie dokumentów dotyczących przedmiotowej nieruchomości oraz w sprawie uiszczanych podatków od tej nieruchomości. Ostatnią czynnością organu przed wniesieniem skargi do Sądu było poinformowanie skarżących - pismem z 7 września 2022 r. - o poczynionych ustaleniach oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją. Takie działanie organu implikuje po stronie sądu obowiązek wyznaczenia mu terminu załatwienia sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) oraz oceny charakteru zaistniałej zwłoki (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ta natomiast w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy przybiera postać kwalifikowaną, tj. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Zwłoka w rozpoznaniu niniejszej sprawy wynosi bowiem ponad 14 lat, a podstawowym czynnikiem ją powodującym było niepodejmowanie przez organ stosownych czynności procesowych (poza wyżej wskazanymi). Brak zaś ich podejmowania przez tak długi okres w zawisłej sprawie przed organem oznacza, że jej sposób procedowania w sposób oczywisty pozostaje w sprzeczności z zasadami ogólnymi postępowania wyrażonymi w przepisach art. 7, 8 i 12 k.p.a., jak też narusza w sposób rażący dyspozycję normy prawnej z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. W związku z tym Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z 20 lutego 2006 r. w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku). Ustalając termin w jakim organ zobligowany będzie do załatwienia sprawy, Sąd wziął natomiast pod uwagę realną możliwość pozyskania w tym czasie pozostałych dokumentów, niezbędnych dla oceny zaistnienia przesłanek uprawniających do rozpoznania przedmiotowego wniosku. Tym bardziej, że już w piśmie z 7 września 2022 r. – organ wskazał, że po zapoznaniu się przez strony ze zgromadzoną dokumentacją zostanie wydana decyzja administracyjna. Jednocześnie Sąd uznał (w okolicznościach faktycznych tej sprawy) za zasadne wymierzenie Prezydentowi m. st. Warszawy grzywny w wysokości 5000 zł (pkt 3 sentencji wyroku). Na taki wymiar orzeczonej sankcji finansowej miały wpływ min.: okres bezczynności organu - ponad 14 lat (z uwzględnieniem okresów zawieszenia oraz - w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. - wstrzymania biegu terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym wynikającego z ustawodawstwa dotyczącego COVID-19) oraz działanie w dużych odstępach czasowych. Sąd uwzględnił wniosek skarżących o przyznanie sumy pieniężnej w trybie art.149 § 2 p.p.s.a., jednak w niższej kwocie niż wskazana w skardze. Należy przy tym podkreślić, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. daje sądowi możliwość, a nie nakłada na sąd obowiązku, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy, wymierzenia organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie środki te pełnią (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2022 r., I OSK 2374/20, LEX nr 3390756). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjmuje, że przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2022 r., I FSK 447/22, LEX nr 3368864). W ocenie Sądu, długotrwałość kontrolowanego postępowania administracyjnego, jego przebieg oraz w szczególności ostatni okres jego prowadzenia, wskazują na zasadność nałożenia dodatkowej sankcji w postaci przyznania na rzecz skarżących od organu sumy pieniężnej w wysokości po 2 000 zł na rzecz każdego z nich (pkt 4 sentencji wyroku). Wymiar sumy pieniężnej przyznanej na rzecz skarżących w powiązaniu z grzywną w wysokości 5.000 zł powinny skłonić organ do zaniechania dalszego naruszania prawa i rozpoznania sprawy przed nim prowadzonej, bez konieczności występowania przez skarżących z kolejną skargą. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1, 2, 3 i 4 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) - 100 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego (pkt 5 sentencji wyroku). Rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.