II SAB/Wr 14/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 marca 2023 r. sprawy ze skargi Zrzeszenia W. z siedzibą w K. na bezczynność i przewlekłość Prezydenta Wrocławia w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności I. stwierdza, że Prezydent Wrocławia dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Wrocławia mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Wrocławia do wydania zaświadczenia; IV. przyznaje od Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Wrocławia na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; V. zasądza od Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Wrocławia na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargą z 12.10.2021 r. Zrzeszenie W. (dalej: strona skarżąca), działając przy pomocy pełnomocnika, zarzuciło Prezydentowi Wrocławia, wykonującemu zadanie z zakresu administracji rządowej (dalej: organ), bezczynność i przewlekłość w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności. W skardze zarzucono Prezydentowi naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 4 ustawy z 20.07.2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1495 ze zm.) – dalej: ustawa przekształceniowa. Na podstawie tak sformułowanego zarzutu skargi wniesiono o: 1) zobowiązanie Prezydenta Wrocławia do rozpoznania wniosku strony skarżącej o wydanie zaświadczenia w trybie określonym ustawą przekształceniową w terminie 30 dni; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego postępowania z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 25 837,35 złotych oraz 4) zasądzenie od Prezydenta Wrocławia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o uznanie jej przez Sąd za bezprzedmiotową. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych, skargę złożono w następujących okolicznościach: Dnia 06.08.2020 r. Zrzeszenie W. zwróciło się do Prezydenta Wrocławia o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów odnośnie nieruchomości położonej we W. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], [...], obręb K., pow. [...] ha, dla której to Sąd Rejonowy dla W. – [...] we W. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Dnia 31.08.2020 r. Gmina W. poinformowała pismem Prezydenta Wrocławia, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o tym, że przedmiotowa nieruchomość gruntowa znajduje się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa. Pismem z 14.01.2021 r. strona skarżąca złożyła ponaglenie na działanie organu wskazując, że organ nie załatwił sprawy w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, jednocześnie nie zawiadamiając o nowym terminie załatwienia sprawy. Wnioskiem z 01.03.2021 r. Prezydent Wrocławia wystąpił do Sądu Rejonowego dla W. – [...] we W. o dokonanie w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, wpisów zgodnych z rzeczywistym stanem prawnym, a mających ujawnić Skarb Państwa jako właściciela nieruchomości gruntowej w miejsce Gminy W., na podstawie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...].11.2010 r., nr [...] oraz zaświadczenia z 15.02.2021 r. nr [...]. Sąd wieczystoksięgowy ujawnił wnioskowane wpisy dnia 15.09.2021 r. Dnia 12.10.2021 r. strona skarżąca wywiodła przedmiotową skargę. Wydanym w dniu 15.10.2021 r. zaświadczeniem nr [...] Prezydent Wrocławia potwierdził stronie skarżącej przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności gruntu z dniem 01.01.2019 r. Wnioskiem z 30.08.2022 r. strona skarżąca wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – dalej: p.p.s.a., za nieprzekazanie Sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Postanowieniem z 16.01.2023 r., sygn. akt II SO/Wr 27/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wymierzył Prezydentowi Wrocławia grzywnę w wysokości 500 złotych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4: 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Bezczynność została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu pod tym pojęciem rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a więc niezwłocznie albo w terminie miesiąca dla postępowania odwoławczego (art. 35 § 3 k.p.a.), lub w terminie określonym w art. 36 § 1 k.p.a., czyli nowym terminie załatwienia sprawy wyznaczonym przez organ w przypadku niezałatwienia sprawy we wcześniej wskazanym terminie. Jednocześnie zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a., przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi natomiast wówczas, gdy organ, nie pozostając jednocześnie w formalnej bezczynności (nie naruszył terminów załatwienia sprawy), prowadzi postępowanie ponad niezbędny czas do jej załatwienia (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a. (zasada szybkości postępowania), względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z 19.12.2017 r. sygn. akt I OSK 1039/17, z 05.12.2017 r. sygn. akt II OSK 772/17, z 25.01.2018 r. sygn. akt II GSK 3750/17 oraz z 13.02.2018 r. sygn. akt I FSK 809/16). W niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności i przewlekłości Prezydenta Wrocławia w przedmiocie rozpoznania wniosku strony skarżącej z 06.08.2020 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że z dniem 01.01.2019 r. nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o taki dokument. Stosownie zaś do art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z kolei art. 217 § 3 k.p.a. stanowi, że zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy zastosowanie znajdą przepisy ustawy przekształceniowej. Stosownie do art. 4 ustawy, podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, zwane dalej ,,zaświadczeniem", wydawane odpowiednio przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej - w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). Z art. 4 ust. 2 ustawy wynika, że organ wydaje zaświadczenie: 1) z urzędu – nie później niż w terminie 12 miesięcy od dnia przekształcenia, albo 2) na wniosek właściciela – w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. Powołany art. 4 szczegółowo zatem reguluje kwestie wydawania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie i treści tego zaświadczenia. Przedstawiony w części historycznej uzasadnienia stan faktyczny sprawy wskazuje, że Prezydent Wrocławia, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postepowania, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35 § 4 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej oraz art. 36 k.p.a. Trzeba mieć na uwadze, że maksymalny termin na wydanie wnioskowanego zaświadczenia (4 miesiące), został w niniejszej sprawie znacznie przekroczony, nawet przy wyłączeniu okresu potrzebnego do ujawnienia prawidłowych wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości przy ul. [...]. Przyjdzie zwłaszcza zauważyć, że złożenie wniosku do sądu wieczystoksięgowego nie nastąpiło w sposób niezwłoczny, ale dopiero po upływie 6 miesięcy od powzięcia informacji o tym, że nieruchomości gruntowa znajduje się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa, tj. 01.03.2021 r. Chronologia podejmowanych w niniejszej sprawie czynności zatem wskazuje, że Prezydent Wrocławia, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, działał w sprawie opieszale co znacznie przedłużyło czas wydania wnioskowanego zaświadczenia. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt I sentencji wyroku). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organu, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce. Biorąc zatem pod uwagę czas trwania postępowania o wydanie zaświadczenia i opisaną wyżej postawę organu, sprzeczną z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), Sąd uznał, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Wystawienie w dniu 15.10.2021 r. zaświadczenia nr [...] potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności gruntu z dniem 01.01.2019r., skutkuje brakiem podstaw do zobowiązania organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z tego względu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono o umorzeniu postępowania w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania zaświadczenia (pkt III sentencji wyroku). Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał sumę pieniężną w kwocie 500 złotych (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego). Sąd rozpoznając sprawę przyjął stan faktyczny występujący na dzień 12.10.2021 r., tj. na dzień wywiedzenia skargi. Na powyższe rozstrzygnięcie (zasądzenie sumy pieniężnej) miał wpływ fakt, że Prezydent Wrocławia, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, najpierw od dnia 04.12.2020 r. (upływ 4-miesięcznego terminu na wydanie zaświadczenia) do 01.03.2021 r. (złożenie wniosku o wpisy do księgi wieczystej), a następnie w drugim okresie od 15.09.2021 r. (ujawnienie wpisów w księdze wieczystej) do 15.10.2021 r. (wydanie zaświadczenia) pozostawał w nieuzasadnionej zwłoce. Taka kilkumiesięczna opieszałość ze strony organu nie może zasługiwać na aprobatę. W szczególności niezrozumienie Sądu budzi miesięczna zwłoka zaistniała po uzyskaniu informacji o dokonaniu wpisów w księdze wieczystej, kiedy to organ posiadał już wszelkie możliwe i potrzebne dane, aby dokonać tej nieskomplikowanej czynności materialno-technicznej jakim jest wydanie zaświadczenia. Jednocześnie wyważając między sobą występujący z jednej strony po stronie skarżącej permanentny stan niepewności, a z drugiej strony brak wykazania konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała u wnioskodawcy stwierdzona bezczynność oraz przewlekłość, doprowadziło to orzekających do kompromisowego przekonania, że stronie skarżącej powinno się przyznać kwotę wskazaną w pkt IV sentencji wyroku. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty ww. kwoty przez organ posłuży zwalczeniu opieszałości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Tym samym Sąd uznał, że wnioskowana w skardze kwota ponad 25 tys. złotych jest wygórowana. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w punkcie V wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).