I SAB/Wa 31/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Przemysław Żmich (spr.) WSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. M. i G. M. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 1949 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] 15, hip. nr [...], w terminie czterech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących R. M. i G. M. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W piśmie z [...] grudnia 2019 r. R. M. i G. M., wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], hip. nr [...]. Prezydentowi [...] skarżące zarzuciły naruszenie art. 35 § 1, 2 i 3 kpa w zw. z art. 12 § 1 kpa oraz art. 36 § 1 i 2 kpa polegające na braku podejmowania działań zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie ww. wniosku. W skardze wniosły o: 1) wyznaczenie Prezydentowi [...] miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej w sprawie wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] , ozn. hip. [...]; 2) stwierdzenie że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) na podstawie art. 149 § 2 w zw. z 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa" przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości po 5000 zł, 4) na podstawie art. 149 § 2 w zw. z 154 § 6 ppsa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa GUS; 5) zasądzanie od Prezydenta [...] na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżące podały, że [...] lutego 1949 r. poprzednicy prawni wnioskodawczyń zainicjowali postępowanie administracyjne wnioskiem o ustanowienie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...]. [...] września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w sprawie [...] wydało postanowienie, w którym utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2017 r., znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...]. Przyczyną odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego było ustalenie przez organ nadzorczy, iż orzeczenie takie co do wskazanej nieruchomości nie istnieje i nigdy nie zostało skutecznie wydane. Orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...], które znajduje się w aktach, należy bowiem uznać jedynie za projekt decyzji. [...] grudnia 2018 r. skarżące ponowiły dotychczas nierozpoznany wniosek o ustanowienie własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ozn. hip. [...]. W związku z brakiem rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy [...] stycznia 2019 r. skarżące ponagliły Prezydenta [...], aby ten niezwłoczne podjął czynności i zakończył postępowanie w sprawie wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] , ozn. hip. [...]. Jednak pomimo skierowania do SKO ponaglenia za pośrednictwem Prezydenta [...] skarżące nie otrzymały od organu zarówno odpowiedzi na ponaglenie jak i również informacji o przekazaniu ponaglenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Jak zaznaczyły skarżące, pomimo upływu aż 77 lat od złożenia wniosku o ustanowienie własności czasowej do ww. nieruchomości i blisko roku od jego ponowienia organ aż do chwili obecnej, nie podejmuje czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia przedmiotowej sprawy w drodze decyzji. Z powyższego wynika, że takie postępowanie podważa także wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Zdaniem skarżących zasadne jest nałożenie na Prezydenta [...] grzywny i to w górnej granicy ustawowego jej progu tj. dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim oraz przyznanie skarżącym żądanej sumy pieniężnej. Mimo bowiem znacznego przekroczenia wyznaczonego przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego czasu na rozpoznanie wniosku skarżących do dnia dzisiejszego nie zostały podjęte żadne czynności w celu doprowadzenia do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. A przyznawana suma pieniężna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym oraz kompensacyjnym stosowanym, gdy brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które taki jak wyżej opisany stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Ponadto przyznana suma spełni dla skarżących adekwatną funkcję odszkodowawczą. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] poinformował, że akta dotyczące ww. nieruchomości przesłane zostały do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] przy piśmie z [...] października 2017 r. w celu rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowiło odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia, gdyż wniosek nie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a w istocie jedynie jej projektu. Postanowieniem z [...] września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowiło utrzymać w mocy postanowienie z [...] grudnia 2017 r. Akta sprawy do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę nie zostały zwrócone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Jak podkreślił Prezydent, w piśmie z [...] stycznia 2020 r. pełnomocnik skarżących poinformowany został o stanie sprawy oraz o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, a w piśmie z [...] stycznia 2020 r. zwrócono się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o przesłanie akt dotyczących przedmiotowej nieruchomości bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Z bezczynnością organu administracji publicznej, o jakiej mowa art. 3 § 2 pkt 8 ppsa można mówić gdy organ w ustawowym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub postępowanie takie wprawdzie prowadził, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął też stosownej czynności. Stosownie do art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa na dokonanie określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa). Biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny należy stwierdzić, że Prezydent [...]do dnia wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawomocnego postanowienia z [...] września 2018 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...]odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej w [...] przy ul. [...], hip. nr [...], pozostawał w przekonaniu, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...]załatwiło wniosek dekretowy z [...] lutego 1949 r. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajdował się bowiem dokument uchodzący za to orzeczenie, jednak dopiero ww. postanowienie z [...] września 2018 r. przesądziło ostatecznie o braku posiadania przez ten dokument waloru orzeczenia administracyjnego. Nie można zatem czynić Prezydentowi [...]bezpośredniego zarzutu bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku z [...] lutego 1949 r. od ponad 70 lat. Dopiero po ostatecznym wyjaśnieniu się tej spornej okoliczności w 2018 r. i przesłaniu przez SKO w [...] akt sprawy Prezydentowi [...] [...] października 2018 r. (pismo k.56 akt adm.) wyjaśniła się sytuacja faktyczna i prawna dotycząca dopuszczalności procedowania w niniejszej sprawie. W tym okresie można zatem czynić Prezydentowi [...]zarzut bezczynności. Od daty bowiem otrzymania akt sprawy ([...] października 2018 r.) do daty wniesienia przez strony skargi do Sądu ([...] grudnia 2019 r.) organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do rozpatrzenia wniosku. Nie przesłał także w tym czasie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożonego [...]stycznia 2019 r. za jego pośrednictwem zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. W aktach brak jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na takie czynności, aż do pisma z [...] stycznia 2020 r. W piśmie tym Prezydent, przesyłając ww. zażalenie, zwrócił się także do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z informacją o tym, że do dnia tego pisma akta sprawy nie zostały zwrócone przez to Kolegium i z prośbą o informację dotyczącą przekazania akt przez Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Prezydent nie informował także stron o przyczynach nierozpatrzenia wniosku w terminie, nie wskazał również terminu jego rozpatrzenia. Zasadne zatem było stwierdzenie, że Prezydent pozostawał w bezczynności, ponieważ nie rozpoznał w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa złożonego wniosku dekretowego. Prezydent nie zawiadamiał też stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał także przyczyny zwłoki, i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy oraz nie pouczał o prawie do wniesienia zażalenia zgodnie z art. 36 § 1 i 2 kpa. Takie postępowanie narusza zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 kpa oraz podważa wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Należy mieć przy tym na uwadze, że uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 1a ppsa). Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa. W przedstawionym stanie uznać należy, że bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Ocena, czy stwierdzone naruszenie przepisów postępowania miało charakter rażący, musi odbywać się z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy. Nie może budzić wątpliwości, że okolicznościami, które mają wpływ na powyższą ocenę, jest po pierwsze czas trwania postępowania, po wtóre zaś takie przesłanki jak: stopień skomplikowania sprawy, rodzaj czynności, które musi dokonać organ administracji w celu zakończenia postępowania, podejmowane działania organu w danej sprawie i ich efektywność (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 871/17). Sąd miał na uwadze, że postępowanie w sprawie rozpatrzenia pierwotnego wniosku, mimo że trwa ponad 70 lat, to jednak Prezydentowi [...] można postawić zarzut bezczynności de facto od momentu otrzymania z SKO w [...] akt sprawy ([...] października 2018 r.), po ostatecznym zakończeniu sprawy nieważnościowej. W takim przypadku stan bezczynności (uwzględniając fakt zawieszenia biegu przepisów postępowania w okresie od [...] marca 2020 r. do [...] maja 2020 r.) trwa ponad 1 rok i 5 miesięcy. Sąd uwzględnił przy tym stopień skomplikowania sprawy oraz to, że decyzja nie została nadal wydana także mimo wniesienia zażalenia. Wzięty pod uwagę został brak jakichkolwiek czynności podejmowanych przez Prezydenta do momentu wniesienia skargi. Mając na uwadze okres zawinionej zwłoki organu i stan skomplikowania sprawy Sąd nie stwierdził potrzeby wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa ani przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ppsa. Sąd zauważa, że przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, konkretnego uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznała ta strona na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1685/17). Sąd miał na uwadze, że bezczynność w niniejszej sprawie choć miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to jednak wpływ na to miał późno uruchomiony przez strony tryb weryfikacji orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...]oraz wynikające z uruchomienia tego trybu przekazanie akt do innego organu, na które to okoliczności Prezydent nie miał bezpośredniego wpływu. Sąd przy ocenie zasadności wniosku o przyznanie sumy pieniężnej analizował, czy skarżący doznali uszczerbku w związku z bezczynnością organu. Okoliczności, w których Prezydent dopuści się bezczynności oraz czas jej trwania, nie przemawiają za koniecznością zrekompensowania tego faktu skarżącym, biorąc pod uwagę, także że przez kilkadziesiąt lat nie wykazywali oni zainteresowania niniejszą sprawą. Dlatego żądanie w tym zakresie podlegało oddaleniu (pkt 3 sentencji). Sąd wyznaczył Prezydentowi 4-miesięczny okres na rozpoznanie wniosku z [...] lutego 1949 r. biorąc pod uwagę stan prowadzonego postępowania wynikający z zawartości akt administracyjnych. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa (pkt 1 i 2 wyroku) oraz art. 151 w zw. z art. 149 § 2 (pkt 3 wyroku) w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ppsa orzekł, jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).