I SAB/Wa 27/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Anna Wesołowska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2020 r. sprawy ze skargi B. C., P. C., Z. C., K. K., E. G., P. G., H. L., H. N., M. B., P. S., G. S., G. P. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości [...] 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 1991 r. o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej hip. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz B. C., P. C., Z. C., K. K., E. G., P. G., H. L., H. N., M. B., P. S., G. S., i G. P. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z [...] stycznia 2020 r. B. C., P. C., Z. C., K. K., E. G., P. G., H. L., H. N., M. B., P. S., G. S. i G. P. (dalej: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] przy rozpoznawaniu wniosku z [...] stycznia 1991 r. o zwrot nieruchomości położnej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...]. Skarga ta została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Dawna nieruchomość hipoteczna nr [...] objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i w przeddzień jego wejścia w życie stanowiła współwłasność: S. S., H. i Z. małż M., Z. M., W. G. i Z. G.. Wnioskiem z [...] stycznia 1991 r. M. W., wywodzący swoje uprawnienie z następstwa prawnego po S. S., wystąpił o jej zwrot. W odpowiedzi na to wystąpienie, Kierownik Oddziału Gospodarki Gruntami Urzędu Rejonowego [...], pismem z [...] października 1992 r. poinformował wnioskodawcę o obowiązujących przepisach regulujących problematykę gruntów [...], w tym o treści art. 82 ustawy z dnia z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127), przewidującego możliwość zgłoszenia przez byłych właścicieli działek zabudowanych wskazanymi w przepisie domami (lub ich następców prawnych) w terminie do 31 grudnia 1988 r. wniosków o oddanie tak zabudowanych gruntów w użytkowanie wieczyste. Wyjaśniał przy tym, że w stosunku do wniosków zawierających roszczenia o zwrot lub odszkodowanie w przypadkach nie objętych przepisami wymienionej ustawy (a za takowy uznawał wniosek M. W.), Urząd Rejonowy ogranicza się do ich rejestrowania w oczekiwaniu na nowe regulacje prawne. W roku 2010 następcy prawni W. i Z. G. zainicjowali postępowanie o ustalenie odszkodowania za tę nieruchomość. O odszkodowanie za nią w 2016 r. wystąpili także skarżący, będący następcami prawnymi H. i Z. M. Postanowieniem z [...] września 2019 r. nr [...] r. Prezydent [...] zawiesił z urzędu postępowanie odszkodowawcze do czasu zakończenia postępowania wywołanego wnioskiem M. W., prowadzonego w trybie art. 214 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) dalej jako: "u.g.n.". W tym stanie rzeczy skarżący pismem z [...] października 2019 r. wnieśli do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność Prezydenta [...] przy rozpoznawaniu wniosku z 1991 r. o zwrot nieruchomości, a następnie wskazaną na wstępie skargę, w której zażądali zobowiązania Prezydenta [...] do załatwienia sprawy w możliwie najkrótszym terminie wyznaczonym przez Sąd oraz zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Przywołując art. 12 § 1 k.p.a. wywodzili, że organ administracji powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. To zaś, zgodnie z art. 35 § 1 i 3 k.p.a., powinno nastąpić najpóźniej w ciągu miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Tymczasem pomimo złożonego zażalenia na bezczynność, organ do dnia wniesienia skargi sprawy co do meritum nie załatwił. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że skarżący przed jej wniesieniem nie wyczerpali trybu przewidzianego w art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) dalej: "p.p.s.a." Ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. złożone zostało bowiem przez jedną ze stron postępowania, a organ wyższego stopnia do dnia dzisiejszego go nie rozpatrzył. Warunkiem zaś uzyskania uprawnienia przez stronę do wystąpienia ze skargą na bezczynność jest uzyskanie rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia w przedmiocie ww. ponaglenia. Jednocześnie Prezydent [...] wyjaśniał, że opóźnienie w rozpatrzeniu owego ponaglenia mogło być spowodowane faktem, że nie mógł wraz z nim przekazać organowi wojewódzkiemu akt sprawy, gdyż znajdowały się one w Sądzie wraz ze skargą na niewykonanie wyroku z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 579/17 i do dnia dzisiejszego nie zostały zwrócone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Przedmiotem jej jest bezczynność Prezydenta [...] przy rozpoznawaniu wniosku z [...] stycznia 1991 r. o zwrot nieruchomości położnej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...]. Na wstępie, wobec argumentacji o niezasadności skargi z uwagi na brak podjęcia przez Wojewodą [...] rozstrzygnięcia w przedmiocie wniesionego przez skarżących ponaglenia, wyjaśnić wypada, że wniesienie w trybie art. 37 § 1 - 3 k.p.a. ponaglenie (dawniej zażalenia) stanowi wyłącznie warunek formalny do wywiedzenia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak stanowi bowiem art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę taką można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Posłużenie się w redakcji przepisu sformułowaniem "w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia" oznacza, że ustawodawca nie zdecydował się na zakreślenie tak minimalnego jak i maksymalnego okresu jaki musi upłynąć od złożenia owego środka, aby można efektywnie skargę na bezczynność lub przewlekłość wnieść. Brak jest więc podstaw do formułowania poglądu, że dla jej skuteczności (jak również oceny jej zasadności) konieczne było nie tylko uprzednie wniesienie ponaglenia, lecz również upływu terminu potrzebnego na zajęcie w jego przedmiocie stanowiska lub podjęcie rozstrzygnięcia przez organ. Skarga taka jest dopuszczalna zatem niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie (zażalenie) oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. postanowienia NSA: z 25 maja 2018 r. II OSK 1210/18, z 4 lipca 2012 r. II OSK 1478/12). Stąd podkreślany w odpowiedzi na skargę brak wyrażenia przez organ wojewódzki stanowiska w przedmiocie wystosowanego przez skarżących ponaglenia, nie czyni ich skargi niezasadnej. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi natomiast gdy w prawnie określonym terminie organ ów nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą jest nią niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą natomiast istotne przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.). Zobowiązane są także - w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.- do podejmowania z urzędu i na wniosek strony wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Stosownie natomiast do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy że Prezydent [...] przy rozpoznawaniu wniosku o zwrot nieruchomości przy ul. [...] w [...] pozostaje w stanie bezczynności. Wniosek ów wpłynął do organu [...] stycznia 1991 r., co wynika z umieszczonej na nim prezentaty Kancelarii Urzędu Dzielnicy [...]. Od ww. daty rozpoczął zatem swój bieg określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin do załatwienia sprawy nim objętej. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tym samym postępowanie nim wywołane co do zasady winno być zakończone do 2 marca 1991 r. Tymczasem, do chwili obecnej, Prezydent [...] nie tylko sprawy nie zakończył, ale w ogóle nie podejmował jakichkolwiek czynności ukierunkowanych na rozpoznanie zgłoszonego żądania. Przyczyną zaś tego stanu rzeczy było prawdopodobnie założenie organu pierwotnie właściwego do załatwienia sprawy (Burmistrza właściwej dzielnicy-gminy [...]), że nie ma on obowiązku podejmowania w niej aktu jurysdykcyjnego i wystarczającym jest zarejestrowanie wniosku w oczekiwaniu na regulacje prawne pozwalające na jego uwzględnienie. Wskazuje na to informacja wysłana do strony [...] października 1992 r. (pismo nr [...]). Tego rodzaju założenie nie znajduje jednak uzasadnieniu w obowiązujących wówczas przepisach postępowania. W latach dziewięćdziesiątych ub. wieku, podobnie jak ma to miejsce obecnie, procedura administracyjna nie przewidywała bowiem załatwienia podania jednostki w drodze odnotowania (rejestrowania) wyłącznie faktu jego złożenia, bez nadawania mu dalszego biegu, z uwagi na brak regulacji prawnych pozwalających na uwzględnienie ujętego w nim żądania. To zaś implikuje po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., a więc zobowiązania Prezydenta [...] do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie, potwierdzenia stanu bezczynności, a także oceny jej charakteru. Ta natomiast w przedstawionych wyżej okolicznościach faktycznych przybiera postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Z takim bowiem mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty i dostrzegalny już na "pierwszy rzut oka" dla przeciętnego obserwatora można stwierdzić, że sposób postępowania organu stanowi drastyczne zaprzeczenie wynikającego z art. 12 k.p.a. obowiązku załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Bez wątpienia zaś dwudziestodziewięcioletnia zwłoka w rozpoznaniu podania strony stanowi przykład oczywistego naruszenia zasad ogólnych procedury administracyjnej. Wyznaczając natomiast termin w jakim organ winien sprawę załatwić, Sąd wziął pod uwagę, że przed podjęciem rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, po blisko trzech dekadach od jego wszczęcia, niezbędne jest także zweryfikowania sytuacji faktyczno-prawnej osoby je inicjującej (M. W.). Konieczne jest także, jak się wydaje w świetle zawartości przekazanych ze skargą akt, ich uzupełnienie o dokumenty potwierdzające następstwo prawne wnioskodawcy po S. S.. W aktach tego rodzaju dowodu brak. Inicjator postępowania zwrotowego przedstawił bowiem jedynie postanowienie potwierdzające nabycie spadku po córce byłego współwłaściciela (postanowienie z 3 marca 1970 r. I NSII 221/70). Natomiast dokumentów potwierdzających jej następstwo po S. S. nie przedłożył. Godzi się zaś zauważyć, że to z owego następstwa wyżej wymieniony wywodził swoje uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości. Zważywszy zatem na konieczność przeprowadzenia dodatkowych czynności procesowych z udziałem wnioskodawcy Sąd ocenił, że realnym terminem w jakim możliwe jest zakończenia postępowania będzie termin dwóch miesięcy, którego bieg rozpocznie się od daty zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem (art. 286 § 2 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 202 § 2 powołanej ustawy. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.