I SAB/Wa 305/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu 18 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. G. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] czerwca 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip jako [...] hip. [...] nr [...] w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w pkt 1, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz W. G. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 3 listopada 2020 r. W. G. (dalej jako skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość Prezydenta [...] (dalej jako organ/prezydent) w rozpatrzeniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], uregulowanej w księdze hipotecznej p.n. "[...]", mającej zaprojektowaną księgę hipoteczną oznaczoną nr [...], działka nr [...] w zakresie obejmującym grunt nieruchomości należących do obecnych działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...]. Skarżąca podniosła, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości został złożony przez jej poprzednika prawnego 10 lutego 1948 r. Orzeczeniem administracyjnym z 20 lutego 1960 r. Prezydium Rady Narodowej [...] odmówiło przyznania prawa własności czasowej. Decyzją z [...] listopada 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność ww. orzeczenia w zakresie dotyczącym obecnych działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...]. Konsekwencją powyższej decyzji jest konieczność ponownego rozpoznania wniosku dekretowego we wskazanym zakresie przez Prezydenta [...]. Organ dotychczas nie wydał decyzji w tym przedmiocie. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny, przyznanie sumy pieniężnej od organu oraz zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w sprawie podejmowane są czynności zmierzające do jej rozpatrzenia, przy czym sprawy dotyczące nieruchomości objętych działaniem dekretu z [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. z 1945 r., nr 50, poz. 279, dalej jako dekret) należą do spraw szczególnie skomplikowanych i cechują się niezwykle złożonym stanem faktycznym. Prezydent zwrócił ponadto uwagę na fakt, że akta nieruchomości zostały przy piśmie z 18 sierpnia 2020 r. przekazane do Wojewody [...] i dotychczas nie zostały zwrócone. Niezależnie od tego organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia, wskazując że samo wniesienie środka zaskarżenia nie jest jednoznaczne ze spełnieniem warunku o którym mowa w art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako ppsa). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona. Na wstępie odnosząc się do stanowiska organu w przedmiocie odrzucenia skargi z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia Sąd wskazuje, że wniesienie w trybie art. 37 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 dalej jako kpa) ponaglenia (dawniej zażalenia) stanowi wyłącznie warunek formalny do wywiedzenia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak stanowi bowiem art. 53 § 2b ppsa skargę taką można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Posłużenie się w redakcji przepisu sformułowaniem "w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia" oznacza, że ustawodawca nie zdecydował się na zakreślenie tak minimalnego jak i maksymalnego okresu jaki musi upłynąć od złożenia owego środka, aby można efektywnie skargę na bezczynność lub przewlekłość wnieść. Brak jest więc podstaw do formułowania poglądu, że dla jej skuteczności (jak również oceny jej zasadności) konieczne było nie tylko uprzednie wniesienie ponaglenia, lecz również upływu terminu potrzebnego na zajęcie w jego przedmiocie stanowiska lub podjęcie rozstrzygnięcia przez organ. Skarga taka jest dopuszczalna zatem niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie (zażalenie) oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2018 r. II OSK 1210/18 i z 4 lipca 2012 r. II OSK 1478/12). Do skargi dołączone zostało potwierdzenie nadania w placówce pocztowej 2 listopada 2020 r. zażalenia na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Skarga wpłynęła do organu 5 listopada 2020 r., a zatem po wniesieniu zażalenia, tym samym jest dopuszczalna i podlega rozpoznaniu przez Sąd. W ocenie Sądu niniejszą skargę należy zakwalifikować jako skargę na bezczynność, z uwagi na podniesione w niej zarzuty oraz tok postępowania przed organem. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, również w przypadku gdy zwłoka nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu. Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu sąd zobowiązany jest do ustalenia, czy organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę stosowanej procedury. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z [...] listopada 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] lutego 1960 r. nr [...] w części obejmującej grunt z dawnej nieruchomości należący do obecnych działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...]. Na skutek powyższej decyzji "odżył" wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) z 10 czerwca 1948 r., który następnie winien być rozpatrzony przez Prezydenta [...] w terminie określonym w art. 35 kpa. Wniosek dotychczas nie został rozpatrzony a w toku postępowania strony nie były informowane w trybie art. 36 kpa. Uzasadnia to stwierdzenie, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w sprawie. Ponadto art. 149 § 1a ppsa zawiera normę, wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wymaga od sądu stwierdzenia czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy należy zauważyć, że nieważność decyzji dekretowej została stwierdzona 7 listopada 2005 r., a zatem ponad piętnaście lat temu. Okoliczności podnoszone przez organ nie mogą usprawiedliwić ponad piętnastoletniej zwłoki w rozpatrzeniu sprawy. Dlatego w ocenie Sądu bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do wniosków o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie sumy pieniężnej od organu, w ocenie Sądu te dodatkowe środki mogą być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu. Wtedy, kiedy brak okoliczności które mogłyby tłumaczyć ten stan rzeczy a jednocześnie zachodzi obawa, że bez tego organ sprawy nie rozstrzygnie. Mając to na uwadze, należy zauważyć, że Sądowi z urzędu jest wiadomym, że sprawy dotyczące nieruchomości objętych działaniem dekretu cechują się znacznym stopniem skomplikowania i rozbudowanym stanem faktycznym. Ponadto bezczynność organu może częściowo tłumaczyć fakt, że jednocześnie toczy się postępowanie w przedmiocie przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Należy też zauważyć, że organ podjął szereg działań zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, w tym zlecił sporządzenie opracowania geodezyjnego w celu wykreślenia dawnej nieruchomości hipotecznej w obecnych działkach ewidencyjnych. Wobec powyższego, w ocenie Sądu nakładanie na organ dodatkowych sankcji finansowych byłoby obecnie nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku z 10 czerwca 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], ozn. hip jako "[...]" hip. [...] d. nr [...] w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji), na podstawie 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a ppsa stwierdził, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w pkt 1, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji), oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3 sentencji) oraz orzekł o zwrocie kosztów sądowych stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa (pkt 4 sentencji). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ppsa który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.