I SAB/Wa 279/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. K., E. G. i M. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić B. K., E. G. i M. K. solidarnie ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.

Pismem z [...] czerwca 2020 r. B. K., E. G. i M. K., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli skargę na "bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania" przez Starostę P. w przedmiocie złożonego w dniu [...] września 1990 r. przez M. K. wniosku o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej część działki nr [...] z obrębu [...] oraz działkę nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] ha, pochodzącej z nieruchomości pn. "[...] dz. nr [...]", wywłaszczonej na mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy [...], Wydział Terenów z [...] listopada 1989 r. Skarżący zarzucili Staroście P. naruszenie art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez rażące naruszenie zasady szybkości postępowania polegające na wydaniu decyzji kończącej sprawę w I instancji (decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...]) z rażącym uchybieniem terminu 60 dni, po ponad 27 latach od dnia złożenia w dniu [...] września 1990 r. wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wskazując na powyższe skarżący zwrócili się o: 1) stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), że w okresie od dnia [...] listopada 1990 r. do dnia [...] lutego 2018 r. organy administracji publicznej dopuściły się rażącej bezczynności w prowadzeniu postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 1990 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub przewlekłego prowadzenia przedmiotowego postępowania; 2) stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) rozpoznanie niniejszej skargi w postępowaniu uproszczonym, 4) przyznanie - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - od Starosty P. na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł; 5) zasądzenie od Starosty P. na rzecz każdego ze skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wskazał, że w dniu [...] listopada 1990 r. upłynął maksymalny, 60-dniowy termin na załatwienie przedmiotowej sprawy przewidziany przez przepis art. 35 § 3 k.p.a. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] ([...]) Starosta P. zakończył postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 1990 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (w I instancji). Nie ulega zatem wątpliwości, że w okresie od dnia [...] listopada 1990 r. do dnia [...] lutego 2018 r. organy prowadzące postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, m.in. Starosta P., pozostawał w bezczynności lub dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Podkreślono jednocześnie, że w dniu [...] czerwca 2020 r. skarżący wystąpili do Wojewody [...] z zażaleniem na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 1990 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Starosta P. wniósł o jej oddalenie, wskazując szczegółowo kolejne etapy prowadzonego postępowania. Zaznaczył jednocześnie, że po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez wnioskodawców, Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z [...] lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3082/18 oddalił skargę wnioskodawców na decyzję Wojewody [...]. Orzeczenie jest prawomocne. Akta sprawy wróciły do Starostwa w dniu [...] lipca 2019 r., a następnie zwrócone do Urzędu [...] przy piśmie z [...] września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wypada zauważyć, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga domaga się stwierdzenia bezczynności Starosty P. i przewlekłości tego organu w prowadzeniu postępowania o zwrot nieruchomości wywołanego wnioskiem M. K. z [...] września 1990 r. Uwzględniając zatem, że skarga dotyczy jednego postępowania, a jej zarzuty opierają się na tym samym stanie faktycznym, Sąd przyjął, że ocena, czy organ pozostaje bezczynny i czy postępowanie prowadzone było przewlekle może być dokonana w jednym postępowaniu sądowym. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19, CBOSA) Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Jedną z tych przesłanek jest niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Rozważając dopuszczalność wniesionej w niniejszej sprawie skargi, która jednoznacznie domaga się stwierdzenia bezczynności Starosty P. i przewlekłości postępowania prowadzonego przez ten organ w przedmiocie złożonego wniosku o zwrot nieruchomości, należało uwzględnić, że uchwałą z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjął, iż wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika ogólna moc wiążąca uchwał NSA. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec powyższego, wniesioną na bezczynność Starosty P. skargę należało odrzucić, ponieważ prowadzone przed tym organem postępowanie zostało zakończone. Starosta P. wydał decyzję w dniu [...] lutego 2018 r., która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] września 2018 r. Skarga na bezczynność Starosty P. została wniesiona [...] czerwca 2020 r., a zatem z upływem niemal 2 lat od zakończenia postępowania administracyjnego. Powyższe stanowi również przeszkodę w rozpoznaniu skargi na przewlekłość postępowania prowadzonego przed Starostę P. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1363/20 (CBOSA), choć wskazana uchwała dotyczy innej formy pasywności organu administracji publicznej, to jednak teza tej uchwały niewątpliwie stanowi wskazówkę w zakresie koniecznego podejścia do obejmowania merytoryczną, sądowoadministracyjną kontrolą także spraw na przewlekłość postępowań administracyjnych, inicjowanych po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Za wnioskiem tym przemawia zasadniczo tożsamy cel obu skarg (na przewlekłość i bezczynność). Celem tym jest bowiem doprowadzenie do zwalczenia pasywności organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu, prowadzącego do merytorycznego jej zakończenia. Zarówno bowiem skarga na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania, skierowane są przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona bądź nie jest załatwiana. Podkreślić przy tym trzeba, że ocena wystąpienia każdego ze stanów pasywności organu administracji (bezczynności lub przewlekłości) dokonywana winna być przez sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi. Skoro zatem, w przedstawionej sprawie, postępowanie przed organem administracji zostało zakończone ostateczną decyzją, to – w kontekście wskazanej wyżej uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. – brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania takiej skargi przez Sąd w zakresie stwierdzania o tym, czy organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Dodatkowo należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie skarga na przewlekłość postępowania jest niedopuszczalna również z tego względu, że ponaglenia do organu nie wniesiono w toku postępowania, co zgodnie z art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., stanowi warunek do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18, por. również postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 950/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 973/19, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2754/20, CBOSA). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 10 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 135/21, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia ponaglenia czy też skargi na przewlekłość, naruszałoby przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia ograniczonych terminem. Brak takiego rozwiązania prowadziłby do obniżenia standardu pewności prawnej jednostek oraz funkcjonowania całego systemu prawnego. Znaczącemu umniejszeniu uległaby jedna z funkcji terminów w postępowaniach sądowych i administracyjnych, którą jest wzmacnianie pewności obrotu prawnego oraz sprawności działania jego uczestników (R. Hauser, Terminy załatwiania spraw w k.p.a. w doktrynie i orzecznictwie sądowym, RPEiS 1997, z. 1, s. 1). W warunkach rozpoznawanej sprawy ponaglenie wniesiono [...] czerwca 2020 r., podczas gdy administracyjny tok postępowania zakończony został wydaniem przez Wojewodę [...] ostatecznej decyzji w dniu [...] września 2018 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty P. z [...] lutego 2018 r. Ponaglenie nie mogło zatem służyć przyspieszeniu postępowania i jego zakończeniu. Tym samym nie mogło ono zostać uznane za złożone skutecznie, odnosząc skutek prawny w postaci otwarcia drogi do złożenia skargi do sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania. W takich warunkach prowadzenie kontroli zakończonego postępowania w aspekcie przewlekłości należało uznać za niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 tej ustawy.