I SAB/Wa 275/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną hip. nr [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego M. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. M.K. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. nr [...], zarzucając ww. organowi rażące naruszenie art. 35 § 3 kpa oraz art. 36 § 1 kpa z uwagi na brak przyczyn merytorycznych, które uzasadniałyby odwlekanie wydania decyzji. W tej sytuacji skarżący wniósł o wyznaczenie Prezydentowi [...] terminu zakończenia sprawy, stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ przyznał, że przed Prezydentem [...] prowadzone jest z wniosku spadkobierców dawnych właścicieli postępowanie administracyjne o przyznanie odszkodowania za powołaną na wstępie nieruchomość w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej jako: ugn, zgodnie z którym jedną z przesłanek badanych w postępowaniu odszkodowawczym w sprawie ww. nieruchomości jest określenie dokładnej daty pozbawienia poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego faktycznej możliwości władania działką. Organ wskazał, że w postępowaniu o odszkodowanie konieczne jest ustalenie kiedy przedmiotowa nieruchomość została przejęta pod inwestycje i czy spełnia przesłanki wynikające z art. 215 ust. 2 ugn. Organ poinformował, że z dniem [...] grudnia 2016 r. zarządzeniem Prezydenta [...] nr [...] wprowadzona została procedura postępowania w Biurze Spraw Dekretowych w zakresie rozpatrywania wniosków w trybie art. 215 ugn. W związku z wprowadzeniem nowej procedury straciło moc zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w sprawie wprowadzenia procedury postępowania w Wydziale Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych Biura Prawnego w zakresie rozpatrywania wniosków w trybie art. 215 ugn. Organ podał, że po zgromadzeniu całości wymaganej dokumentacji i sprawdzeniu, czy w sprawie nie występują okoliczności uniemożliwiające wydanie decyzji, będą podjęte czynności ustalające, czy istnieją środki na pokrycie odszkodowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a. uwzględnienie skargi na bezczynność polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu albo dokonania czynności w określonym terminie oraz zobowiązaniu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy organ dopuścił się bezczynności i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu art. 35 § 1 i 3 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 P.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem celem jej jest zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Jak wynika z akt sprawy wniosek o odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie został dotychczas rozpoznany. Taki stan rzeczy prowadzi do wniosku, iż organ istotnie dopuścił się bezczynności. W tych okolicznościach Sąd uznał, że skarga skarżącego na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku zasługuje na uwzględnienie, co skutkowało zobowiązaniem organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Termin ten w ocenie Sądu jest wystarczający do załatwienia sprawy. Jednocześnie biorąc pod uwagę sposób postępowania organu po złożeniu wniosku o przyznanie odszkodowania, Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Z analizy akt sprawy wynika, iż wniosek o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość wpłynął do Prezydenta [...] w dniu 14 grudnia 2011 r. Pismem z dnia [...] maja 2012 r. organ wystąpił do Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] o przesłanie wydruku informacji z ewidencji gruntów, mapy ewidencyjnej z zaznaczoną nieruchomością i granicami działek. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. organ wystąpił do Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...] o przesłanie dokumentów dotyczących zagospodarowania i uporządkowania terenu, decyzji lokalizacyjnych oraz dokumentów dotyczących oddania do użytku, przydzielenia terenu pod inwestycje obecnej ul. [...] – budynek na działce nr [...] i decyzji lokalizacyjnej obejmującej działkę nr [...]. Pismem z tej samej daty organ zwrócił się do Wydziału Archiwum Urzędu [...] Biura Administracyjno-Gospodarczego o przesłanie dokumentów dotyczących zabudowy i rozbiórki budynków posesji przy ul. [...], budowy budynku przy obecnej ul. [...] i skweru, zieleńca przy ul. [...]. W latach 2013 i 2014 organ nie podjął żadnej merytorycznej czynności w sprawie. Bez odpowiedzi ze strony organu pozostały również ponaglenia strony i jej pełnomocnika (pisma z lutego 2014 i października 2014 r.). Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. skarżący złożył zażalenia do Wojewody [...]. Dopiero pół roku po złożeniu ww. zażalenia organ podjął kolejne czynności, tj. pismem z dnia [...] września 2015 r. wystąpił do Archiwum Państwowego w [...] o przesłanie inwentaryzacji zniszczeń B.O.S., kopii Ogólnego Planu Zabudowania [...] zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1938 r., wszelkich dokumentów dotyczących uporządkowania terenu, budowy budynku przy obecnej ul. [...], skweru i zieleńca przy ul. ul. [...]. Pismem z tej samej daty Prezydent zwrócił się do pełnomocnika strony o przesłanie poświadczonego zaświadczenia sądu stwierdzającego, kto był właścicielem nieruchomości hip. nr [...] oraz wniosku złożonego na podstawie art. 7 dekretu [...] lub wniosku złożonego w trybie art. 214 ugn, jednocześnie poinformował o aktualnym stanie sprawy i przewidywanym terminie rozpatrzenia wniosku do 30 stycznia 2016 r. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. uznał zażalenia za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 3 miesięcy od daty doręczenia postanowienia. Podkreślenia wymaga, że do dnia rozpoznania skargi organ wciąż nie wydał decyzji merytorycznej. W tych okolicznościach Sąd uznał, że organ prowadząc postępowanie działał opieszałe, niesprawnie, nieskutecznie, podejmował czynność w długich odstępach czasu, zaniechał nawet czynności przez okres 2 lat, co w sposób nieuzasadniony przedłuża termin załatwienia sprawy w sytuacji, gdy mogła ona być załatwiona w terminie krótszym. W ocenie Sądu, takie postępowanie organu w sprawie stoi w oczywistej i rażącej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania nakazującej organom administracji działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 kpa). Sąd wziął również pod uwagę, że organ od daty złożenia wniosku jedynie raz (pismem z dnia [...] września 2015 r.) wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 kpa, informując stronę o stanie sprawy, przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie i przewidywanym terminie jej załatwienia. Organ nie dotrzymał też wyznaczonego przez siebie, jak i Wojewodę [...] dodatkowego terminu zakończenia postępowania. Zdaniem Sądu, zachowanie organu w sprawie rażąco narusza zawarte w art. 7 i art. 8 kpa zasady zobowiązujące organ administracji do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Jednocześnie w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie na jego rzecz od organu na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. Z powyższych względów, w pkt 1 i 2 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a., w pkt 3 - na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.