I SAB/Wa 258/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie: WSA Włodzimierz Kowalczyk WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2014 r. sprawy ze skargi P. [...] Sp. z o.o. w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz P. [...] Sp. z o.o. w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I. Pismem z dnia 28 kwietnia 2014 r. spóła P. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta W. (dalej "Prezydenta") postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną na podstawie art.73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz.872 z późn.zm.). W skardze skarżąca wskazała w szczególności na następujące okoliczności: 1. W dniu 26 czerwca 2001 r. spółka "P." Sp. z o.o. (dalej "poprzedniczka skarżącej") wystąpiła do Prezydenta z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za grunt położony w W. przy ulicy [...], stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m.kw., objęty KW Nr [...], zajęty pod drogę publiczną (dalej "przedmiotowa działka"). 2. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda") stwierdził nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności przedmiotowej działki, zajętej pod drogę publiczną, tj. drogę krajową – ulicę [...] 3. Aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2005 r. Rep. A nr [...] poprzedniczka skarżącej przeniosła na rzecz skarżącej roszczenia z tytułu odszkodowania za przejęcie przedmiotowej działki. 4. Pismem z dnia 23 października 2006 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta z wnioskiem o kontynuowanie postępowania odszkodowawczego, wszczętego z wniosku poprzedniczki skarżącej. 5. W następstwie uchylenia przez Wojewodę [...] (dalej "Wojewodę"), decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] (zapadłą na skutek rozpatrzenia odwołania skarżącej), decyzji Prezydenta z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] i przekazania Prezydentowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ ten podjął czynności, zmierzające do wykonania zaleceń zawartych w decyzji Wojewody. 6. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...], wydanym w następstwie wniesienia przez skarżącą zażalenia, o którym mowa w art.37 k.p.a., Wojewoda, uznawszy zażalenie za uzasadnione, wyznaczył Prezydentowi termin do rozstrzygnięcia sprawy w wymiarze dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia organowi. 7. Pismem z dnia 20 grudnia 2013 r. Prezydent zawiadomił pełnomocnika skarżącej, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpi w terminie do 31 marca 2014 r. 8. Pismem z dnia 2 kwietnia 2014 r. Prezydent zawiadomił pełnomocnika skarżącej, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpi w terminie do "końca grudnia 2014 r.". II. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie, podnosząc w szczególności, że na przełomie 2013 i 2014 r. nastąpiło znaczne spiętrzenie spraw o podobnym charakterze, co spowodowało niemożność rozpoznania sprawy w ustawowym terminie. Prezydent wskazał ponadto, że wydanie decyzji nastąpi nie później niż do 30 czerwca 2014 r. III. Na rozprawie przed Sądem w dniu 16 września 2014 r. pełnomocniczka Prezydenta oświadczyła, że w dniu [...] sierpnia 2014 r. Prezydent wydał orzeczenie w przedmiotowej sprawie (decyzja nr [...]), które stało się ostateczne w dniu 8 września 2014 r. Do akt sprawy została złożona, poświadczona za zgodność z oryginałem kopia przedmiotowej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4a. Z kolei, w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Skargę w niniejszej sprawie należało uwzględnić, albowiem wszczęte na wniosek poprzedniczki skarżącej spółki postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art.73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, do którego to postępowania skarżąca spółka skutecznie wstąpiła w miejsce poprzedniczki, było prowadzone przez Prezydenta przewlekle, z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzić przy tym należy, że skarżąca spółka dopełniała warunku formalnego, warunkującego w świetle art.52 § 1 p.p.s.a. dopuszczalność skargi, tj. przed jej wniesieniem do Sądu wyczerpała przewidziany prawem środek zaskarżenia, przysługujący na drodze administracyjnej stronie zarzucającej organowi bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w postaci złożenia do organu wyższego nad Prezydentem, tj. do Wojewody zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. (zażalenie z dnia 29 lipca 2013 r., w wyniku rozpatrzenia którego Wojewoda wydał postanowienie z dnia [...] października 2013 r.). V. Ocena działań Prezydenta, podjętych w postępowaniu wszczętym na wniosek poprzedniczki skarżącej, mająca na celu ustalenie, czy postępowanie to jest dotknięte przewlekłością, winna uwzględniać następujące uwarunkowania prawne: W art.149 p.p.s.a. ustawodawca wskazał dwie, niezależne od siebie zagadnienia procesowe, tj. bezczynność organu administracji oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego. Rozgraniczając zakres skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania (art. 149 p.p.s.a.), przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). W świetle powyższego należy przyjąć, że przewlekłość postępowania jest pojęciem względnym, a skarga na przewlekłość postępowania, dotyczy sytuacji innych niż formalna bezczynność organu. Przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. W takiej sytuacji, pomimo niezałatwiania sprawy w terminie, organ chociaż formalnie nie pozostaje w bezczynności, jednak nie podejmuje czynności procesowych zgodnie z wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania. Rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania, Sąd bierze zatem pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Weryfikacja działań organu przez Sąd dokonywana jest z uwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego w chwili zamknięcia rozprawy. Podkreślić również należy, że przepis art. 35 § 1 k.p.a. nakazuje załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Zwrócić również należy uwagę na zasadę ogólną szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a., której realizacja zagwarantowana jest ww. przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z powyższej zasady wypływa dla organów administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, że nie można zarzucić im zbędnej zwłoki, opieszałości w podejmowanych czynnościach postępowania (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 78). Odnosząc powyższe uwarunkowania do stanu faktyczne niniejszej sprawy, stwierdzić należy, co następuje: Postępowanie administracyjne w przedmiocie wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia przez Skarb Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości ma długoletnią historię, w trakcie której kolejne rozstrzygnięcia Prezydenta były uchylane przez Wojewodę, ewentualnie przez tut. Sąd (decyzje: z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...], z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] oraz decyzja z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]). Istotne znaczenie z punktu widzenia niniejszej sprawy ma wobec powyższego ocena czynności Prezydenta, przedsięwziętych po uchyleniu przez Wojewodę - decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], wydaną w toku kontroli instancyjnej - ostatniej z wyżej wymienionych decyzji Prezydenta, tj. decyzji z dnia [...] marca 2012 r., w wyniku czego sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Materiał dowodowy sprawy potwierdza następujące fakty: 1. Akta sprawy (po uchyleniu decyzji przez Wojewodę) zostały doręczone Prezydentowi w dniu 25 lipca 2012 r. 2. Pismem z dnia 4 sierpnia 2012 r. Prezydent poinformował stronę o konieczności uzupełnienia akt sprawy oraz o tym, że ze względu na dużą ilość spraw nie jest możliwe rozpatrzenie przedmiotowej sprawy w terminie, o którym mowa w art.35 k.p.a., w związku z czym jako termin ten wskazano 30 kwietnia 2013 r. 3. W dniu 21 marca 2013 r. organ przeprowadził rozprawę administracyjną, w trakcie której skarżąca spółka zaakceptowała wartość odszkodowania określoną w operacie szacunkowym z dnia 10 października 2011 r., zaktualizowanym w dniu 10 października 2012 r. 4. Pismem z dnia 10 czerwca 2013 r. Prezydent poinformował stronę, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpi w terminie do dnia 31 marca 2014 r. W zawiadomieniu nie podano przyczyn zaistniałej zwłoki. 5. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., wydanym na skutek wniesienia przez skarżącą spółkę zażalenia, o którym mowa w art.37 § 1 k.p.a., Wojewoda wyznaczył Prezydentowi termin dwóch miesięcy na rozstrzygnięcie sprawy, liczonych o daty doręczenia postanowienia. 6. Pismem z dnia 20 grudnia 2013 r. Prezydent zawiadomił stronę, że z uwagi na aktualny brak środków finansowych na wypłatę odszkodowania rozstrzygnięcie sprawy nastąpi w terminie do 31 marca 2014 r. 7. Pismem z dnia 2 kwietnia 2014 r. Prezydent zawiadomił stronę, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpi w terminie do końca grudnia 2014 r. W zawiadomieniu nie podano przyczyn zaistniałej zwłoki. 8. Pismem z dnia 14 maja 2014 r. Prezydent zawiadomił stronę, w trybie art.10 § 1 k.p.a., o prawie do dokonania w terminie 7 dni takich czynności, jak: zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, złożenie wyjaśnień lub wniosków. W świetle ujawnionego na rozprawie przed Sądem faktu, że w dniu [...] sierpnia 2014 r. postępowanie administracyjne, będące przedmiotem zainteresowania skarżącej, zostało zakończone stosowną decyzją administracyjną Prezydenta, stwierdzić należy, że rozpatrzenie sprawy zajęło organowi ponad dwa lata (licząc od daty otrzymania akt sprawy po wydaniu przez Wojewodę decyzji kasatoryjnej z dnia [...] maja 2012 r.). Wskazać przy tym należy, że powyższe nastąpiło nie tylko z oczywistym, daleko idącym przekroczeniem regulacji art.35 k.p.a., ale również ze znacznym przekroczeniem terminów rozpatrzenia sprawy, wyznaczonych bądź to przez Wojewodę w postanowieniu z dnia [...] października 2013 r. (o ponad 9 miesięcy), bądź to przez sam organ. Fakt, że organowi nie można poczynić zarzutu całkowitego zaniechania prowadzenia przedmiotowego postępowania, zwłaszcza w sytuacji, w której rozstrzygniecie sprawy było ściśle uzależnione m.in. od takich okoliczności, jak przeprowadzenie zewnętrznej kwerendy archiwalnej, sporządzenie opinii przez biegłego, czy też przejściowy brak środków finansowych na wypłatę odszkodowania, nie podważa konkluzji, że w swoich działaniach Prezydent nie dołożył niezbędnych starań o zapewnienie należytej i możliwej do osiągnięcia sprawności w rozstrzygnięciu sprawy. W szczególności uchybienie przez organ obowiązkom wynikającym z postanowienia Wojewody z dnia [...] października 2013 r., jak też dowolne przedłużanie kolejnych, niedotrzymywanych terminów na rozstrzygnięcie sprawy uznać należy za okoliczności przesądzające o przewlekłości prowadzącego postępowania, rażąco naruszającej przepisy k.p.a. Jednocześnie oceniając sprawę pod kątem ewentualnej bezczynności organu stwierdzić należy, że wydanie przez organ orzeczenia w sprawie przed datą wyrokowania przez Sąd, czyni postępowanie sądowe w tym zakresie bezprzedmiotowym, a zatem podlegającym umorzeniu. W związku z powyższym Sąd na podstawie: art. 149 § 1 i art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł odpowiednio jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w punkcie 3 według art. 200 p.p.s.a.