I SAB/Wa 252/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. C. [...] B., M. Z., W. K., A. Z., J. F. i M. R. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia 1. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. C. [...] B., M. Z., W. K., A. Z., J. F. i M. R. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Prezydent [...] postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2018 r., w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. nr [...] toczące się z wniosku złożonego przez M. S. reprezentującego A. Z., M. R., A. C., E. P., M. Z., W. G., M. G., J. F., N. V. - do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku J. Z. działającego jako pełnomocnik L. C. z dnia 19 października 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do nieruchomości wskazanej powyżej. Zażalenie na powyższe postanowienie zostało złożone przez wnioskodawców pismem z 10 września 2018 r. i tego samego dnia wpłynęło do Urzędu [...], a następnie przy piśmie z 18 września 2018 r. zostało przekazane Wojewodzie [...]. Wpływ zażalenia do organu odwoławczego odnotowano 25 września 2018 r. Pismem z [...] grudnia 2018 r. Wojewoda [...] zwrócił się do Prezydenta [...] o nadesłanie akt administracyjnych sprawy. W odpowiedzi na powyższe Biuro Spraw Dekretowych Urzędu [...] w piśmie z [...] grudnia 2018 r. poinformowało, że akta sprawy zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 22 sierpnia 2018 r. Zapewniono jednocześnie, że akta zostaną przesłane niezwłocznie po ich zwrocie z Sądu. W związku z powyższym, Wojewoda [...] pismem z [...] stycznia 2019r. przekazał uzyskaną informację pełnomocnikowi strony. Jednocześnie, działając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., organ wskazał przewidywany termin załatwienia sprawy - do dnia 31 maja 2019 r. Z ponownym wystąpieniem o akta Wojewoda [...] zwrócił się do Prezydenta [...] w dniu [...] listopada 2019 r. W odpowiedzi na powyższe Biuro Spraw Dekretowych Urzędu [...] pismem z [...] grudnia 2019 r. poinformowało, że akta sprawy, po ich zwrocie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zostały w dniu [...] listopada 2019 r. zajęte przez funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Jednocześnie wskazano, że akta zostaną przekazane Wojewodzie [...] niezwłocznie po ich zwrocie przez Centralne Biuro Antykorupcyjne. Pismem z 18 lutego 2020 r. pełnomocnik skarżących wystąpił do Ministra Rozwoju z ponagleniem na bezczynność Wojewody [...] w rozpoznaniu zażalenia z [...] września 2018 r. na postanowienie Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania. Minister Rozwoju postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. uznał zażalenie za nieuzasadnione. W dniu 1 września 2020 r. pełnomocnik skarżących wniósł skargę na bezczynność Wojewody [...] zarzucając naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznania zażalenia z dnia [...] września 2018 r. na postanowienie Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. nr [...]. W skardze wywodzono, że pomimo upływu ustawowych terminów rozstrzygnięcia sprawy oraz upływu ponad 2 lat od wniesienia zażalenia, do dnia wniesienia skargi nie zapadło żadne rozstrzygnięcie. Nie ulega zatem wątpliwości, że Wojewoda [...] pozostaje obecnie w bezczynności w rozpoznaniu zażalenia na postanowienie Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Organ odwoławczy nie podjął żadnych czynności mających na celu zakończenie przedmiotowego postępowania i wydania rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe wniesiono o wyznaczenie Wojewodzie [...] miesięcznego terminu do wydania postanowienia rozstrzygającego zażalenie na zawieszenie postępowania, przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości [...] zł oraz zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że do dnia 30 września 2020 r. organ I instancji nie przekazał dokumentacji niezbędnej do rozpoznania zażalenia na postanowienie z [...] sierpnia 2018 r. Organ odwoławczy podjął próbę wypożyczenia akt sprawy z Centralnego Biura Antykorupcyjnego w W. pismem z [...] września 2020 r., jednakże nie otrzymano odpowiedzi w tej sprawie. Brak przesłania akt administracyjnych sprawy w ślad za przesłaniem środka zaskarżenia na postanowienie organu I instancji w przedmiotowej sprawie należy, w ocenie Wojewody [...], do przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, w odpowiedzi na pismo Wojewody [...] z [...] września 2020 r. Delegatura Centralnego Biura Antykorupcyjnego w W. pismem z [...] września 2020 r. poinformowała, że akta zostały zwrócone w dniu [...] września 2020 r. do Biura Spraw Dekretowych Urzędu [...]. Nadesłanym do Sądu przy piśmie z [...] października 2020 r. postanowieniem nr [...] z [...] października 2020 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2018 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.); stanowi o tym art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które – stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie strona skarżąca pismem z 18 lutego 2020 r. wniosła do Ministra Rozwoju ponaglenie na bezczynność Wojewody [...] w rozpoznaniu zażalenia z [...] września 2018 r. na postanowienie Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2018 r., wobec czego przyjąć należy, że formalne przesłanki do wniesienia skargi na bezczynność Wojewody zostały spełnione. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy zauważyć trzeba, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości, której istota sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Dopełnieniem tej zasady jest art. 35 k.p.a., który w § 1 zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Ponadto, na podstawie art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy – w ustalonym przepisami terminie – organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Nie budzi wątpliwości, że wniesione przez stronę zażalenie na postanowienie Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2018 r. wpłynęło do Wojewody [...] w dniu 25 września 2018 r. i do czasu wniesienia skargi na bezczynność (1 września 2020 r.) nie zostało przez organ odwoławczy rozpatrzone. Niemal dwuletni okres rozpatrywania zażalenia znacząco przekroczył ustawowe terminy dla załatwienia tej sprawy, co świadczy o bezczynności organu. Jak już wskazano powyżej, o stanie bezczynności decyduje niewydanie przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia w terminach wskazanych w art. 35 § 1 - 3 k.p.a. Dla stwierdzenia stanu bezczynności bez znaczenia pozostaje przy tym, z jakich powodów dany akt nie został podjęty (wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 463/18, CBOSA). Zauważyć jednocześnie trzeba, że sprawa z zażalenia na postanowienie Prezydenta [...] o zawieszeniu postępowania została zakończona przez Wojewodę [...] już po wniesieniu skargi, tj. w dniu [...] października 2020 r. Z tej przyczyny Sąd umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu. Oceniając prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy, Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W wyroku z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 470/18 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce wówczas, gdy: – termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie przekroczony w sposób znaczący, a zarazem – znaczące przekroczenie terminu przewidzianego na załatwienie sprawy będzie wynikało z przyczyn, na które organ administracji miał wpływ. W wyroku tym podkreślono, że sformułowanie "znacząco przekroczony" jest zwrotem niedookreślonym wymagającym doprecyzowania w toku rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny. Prawodawca określając terminy rozpoznania sprawy uznaje, że co do zasady są one terminami wystarczającymi do jej załatwienia. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie znaczące. Dopiero tak duże przekroczenie bazowego terminu do rozpoznania sprawy może być traktowane analogicznie jak oczywista sprzeczność z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Kierując się powyższymi spostrzeżeniami Sąd w składzie orzekającym uznał, że przekroczenie terminu przewidzianego na rozpoznanie środka odwoławczego w niniejszej sprawie należy uznać za przekroczenie rażące, co w konsekwencji prowadzi do konstatacji, że zaistniały podstawy do stwierdzenia, iż bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sytuacja, w której strona czeka tak długo jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mimo nieskomplikowanego charakteru sprawy, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Zdaniem Sądu, nie można uznać za niezależną od organu odwoławczego przyczynę nierozpoznawania sprawy - niedysponowanie przez ten organ aktami sprawy. Zauważyć trzeba, że akta w początkowym okresie przewidzianym dla rozpatrzenia zażalenia pozostawały w siedzibie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a od 8 listopada 2019 r. - w Delegaturze Centralnego Biura Antykorupcyjnego w W. W obrębie tego samego - dużego, dobrze skomunikowanego miasta, siedzibę ma również Wojewoda [...]. Możliwym było zatem wielokrotne przeglądanie, wypożyczenie, a także skopiowanie akt w całości, czy części istotnych z punktu widzenia charakteru sprawy. Informację, że akta zostały przekazane przez organ I instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Wojewoda uzyskał [...] grudnia 2018 r. (wpływ pisma organu I instancji z [...] grudnia 2018 r.), natomiast o ich przekazaniu do Centralnego Biura Antykorupcyjnego dowiedział się z pisma z [...] grudnia 2019 r. (wpływ: [...] grudnia 2019 r.). Dopiero [...] września 2020 r. Wojewoda [...] wystąpił do Delegatury Centralnego Biura Antykorupcyjnego w W. o udostępnienie akt. Była to jedyna próba pozyskania przez Wojewodę akt celem rozpatrzenia zażalenia, skierowana do podmiotu, który akta wypożyczył. Pozostawał on bowiem w błędnym przekonaniu, że zapewnienie organu I instancji o niezwłocznym nadesłaniu akt tuż po ich zwrocie przez wskazane organy, chroni go przed zarzutem bezczynności. W ocenie Sądu, odpowiedzi Biura Spraw Dekretowych Urzędu [...] na dwa wystąpienia Wojewody o przesłanie akt sprawy powinny skłonić organ odwoławczy do pozyskania akt w inny, niż za pośrednictwem organu I instancji, sposób. Tym bardziej, że miał on wystarczającą wiedzę co do miejsca, do którego akta zostały przekazane. Sąd nie dostrzega przeciwskazań do podjęcia działań w celu pozyskania wymaganej dokumentacji. Stanowisko zaś, że bierne oczekiwanie organu na zwrot akt jest bezczynnością pozostaje ugruntowane w orzecznictwie sądowym (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 144/16; z 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1345/16; z 17 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1733/15; z 14 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1257/14). Przytoczone powyżej okoliczności świadczą, że bezczynność Wojewody [...] w rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2018 r. miała charakter rażący. Rozważając wymierzenie organowi odwoławczemu wnioskowanej w skardze sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd uwzględnił, że rozstrzygnięcie to – podobnie jak wymierzenie grzywny - ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu. Jego celem jest oddziaływanie na organ mobilizująco (w sytuacji gdy organ nadal pozostaje w stanie bezczynności), ale także represyjnie (z uwagi na stwierdzony stan bezczynności czy przewlekłości) i prewencyjnie – aby wzmocnić gwarancje terminowego załatwiana spraw. Decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej, czy też odstąpienia od zastosowania tychże środków powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt sprawy pozwala jednak uznać, że całokształt działań organu odwoławczego nie nosi znamion celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym nie istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W tym zatem zakresie skarga nie mogła zostać uwzględniona i podlegała oddaleniu. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku). Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.