I SAB/Wa 247/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Kamil Kowalewski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2024 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie 1. stwierdza, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz K. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 18 września 2023 r. K. S. (dalej jako "skarżąca") reprezentowana przez adwokata M. R., złożyła skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy (dalej również jako "organ" lub "Prezydent") w sprawie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 2029 ze zm.) za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. "[...] nr [...]" pochodzącą z nieruchomości ozn. hip. "[...]". Akta administracyjne sprawy zawierają wniosek A. F. (wstępnego skarżącej) opatrzony datą 30 maja 1949 r., skierowany do Zarządu m.st. Warszawy, o przywrócenie prawa własności placu N [...] na [...] "[...]". Wniosek ten nie został rozpoznany. W aktach znajduje się również wniosek A. F. również opatrzony datą 30 maja 1949 r., także skierowany do Zarządu m.st. Warszawy, o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o prawo własności czasowej do nieruchomości położonej na [...] "[...]". Orzeczeniem administracyjnym z 8 listopada 1949 r. L.dz. [...] wniosek ten został załatwiony odmownie, wobec czego terminu nie przywrócono. Następnie wobec złożonego przez A. F. wniosku zainicjowane zostało postępowanie o przyznanie prawa wieczystego użytkowania do spornej nieruchomości, zakończone wydaniem ostatecznej decyzji odmownej w dniu 25 kwietnia 1967 r. Skarżąca w treści swojej skargi wniosła o stwierdzenie, że w sprawie wszczętej wnioskiem o ustalenie odszkodowania organ dopuścił się bezczynności w sprawie mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do wydania decyzji wnioskowanej przez skarżącą oraz zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając tak przedstawione żądania, skarżąca wyjaśniła że w dniu 19 maja 2016 r. złożyła do Biura Gospodarki Nieruchomościami m. [...] wniosek o przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną przy ul. [...]. Wobec niezałatwienia sprawy, w dniu 21 lipca 2016 r. skarżąca wniosła do Wojewody Mazowieckiego zażalenie na bezczynność Prezydenta. Wojewoda w wyniku rozpatrzenia zażalenia w dniu 15 listopada 2016 r. wydał postanowienie nr [...] uznając zażalenie za uzasadnione, jednocześnie wyznaczając organowi trzymiesięczny termin na podjęcie rozstrzygnięcia, rozpoczynający swój bieg od dnia jego doręczenia. Postanowienie zostało doręczone Prezydentowi w dniu 17 listopada 2016 r. Skarżąca podkreśliła, że do dnia wniesienia skargi będącej przedmiotem rozpoznania Prezydent nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Czynności podejmowane przez Prezydenta po wydaniu przez Wojewodę w dniu 15 listopada 2016 r. postanowienia nr 1383/2016 związane były z poszukiwaniem akt własnościowych oraz lokalizacyjnych dla nieruchomości. Kolejne czynności, zgodnie z przedstawionym stanowiskiem Prezydenta zawartym w odpowiedzi na skargę, były czynnościami mającymi na celu zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji. Zakres podejmowanych czynności obejmował m.in. gromadzenie części dokumentacji geodezyjnej, skany zdjęć lotniczych ukazujących obszar nieruchomości czy też wydruki z serwisów mapowych. Postanowieniem wydanym w dniu 2 października 2023 r. nr 498/SD/2023 Prezydent zawiesił postępowanie prowadzone w przedmiocie odszkodowania za sporną nieruchomość położoną przy ul. [...] do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku A. F. z 30 maja 1949 r. o przywrócenie prawa własności placu N [...] na [...], wskazując jako podstawę prawną art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., powoływanej dalej jako "k.p.a." lub "Kodeks postępowania administracyjnego"). Wobec tak przedstawionego stanu faktycznego sprawy, Prezydent wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Tryb zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym został przez skarżącą wyczerpany poprzez wniesienie zażalenia w dniu 21 lipca 2016 r. Stanowi to zatem o dopuszczalności skargi na bezczynność inicjującej niniejsze postępowanie. W myśl art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. W ścisłym powiązaniu z wyżej wymienioną zasadą postępowania administracyjnego pozostaje art. 35 § 3 k.p.a., który stanowi że w postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, natomiast sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie natomiast z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dla ciążących na organie obowiązków nie ma wpływu okoliczność wystąpienia zwłoki w postępowaniu z przyczyn niezależnych od organu. Jeżeli sprawy w postępowaniu administracyjnym nie załatwiono w terminie wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a., ponadto nie poinformowano strony o nowym terminie załatwienia sprawy, stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten nie załatwi sprawy w terminie oznaczonym w powołanych wcześniej przepisach. Choć skarga na bezczynność jest środkiem, w którym strona może poszukiwać czynnika motywującego organ do wydania orzeczenia w postępowaniu administracyjnym, to jednak w postępowaniu przed sądem administracyjnym ocenie podlega okres i okoliczności pozostawania przez organ w bezczynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Zawieszenie postępowania przez organ administracji publicznej ma znaczenie o tyle, że oceniając okoliczności podjęcia postanowienia w tym przedmiocie, sąd obowiązany jest wziąć to pod rozwagę przy ocenie wniosku skarżącej o zobowiązanie organu do wydania aktu załatwiającego sprawę co do jej istoty. O bezczynności organu administracji publicznej świadczą okoliczności sprawy, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące przepisy czynią go właściwym. Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Odnosząc się do wniosku skarżącej o zobowiązanie organu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek z 19 maja 2016 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...], ozn. hip. jako "[...] nr [...]", wskazać należy że z chwilą wydania przez Prezydenta postanowienia w dniu 2 października 2023 r. nr 498/SD/2023 o zawieszeniu postępowania w sprawie rozpoznania ww. wniosku, orzekanie przez Sąd zgodnie z żądaniem skargi o zobowiązaniu organu do wydania decyzji stało się bezprzedmiotowe. Zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje bowiem brak podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego, a tym samym zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy w zakreślonym przez Sąd terminie. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. Dokonanie przez Sąd w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu oceny prawidłowości zawieszenia postępowania prowadziłoby w istocie do oceny zgodności z prawem stosowania przez organ norm prawa w prowadzonym przed nim postępowaniu. Z tych też względów, mając na uwadze wydane w sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, o czym orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Zawieszenie postępowania przez organ umożliwia nadal dokonanie oceny przez Sąd prawidłowości prowadzonego postępowania administracyjnego do momentu jego zawieszenia. Analiza akt administracyjnych sprawy wraz z zebranym w nich materiałem dowodowym wskazuje na prowadzenie postępowania przez organ w sposób nieuwzględniający zasady powołanej w art. 12 § 1 k.p.a., w konsekwencji z naruszeniem terminów określonych w art. 35 § 3 k.p.a. Podejmowane przez Prezydenta czynności choć, zgodnie z wyjaśnieniami Prezydenta, mające na celu wyjaśnienie i zakończenie sprawy, charakteryzowały się nieskutecznością, dokonywane były w sposób opieszały. Wniosek inicjujący postępowanie o przyznanie odszkodowania wpłynął do organu w dniu 19 maja 2016 r., w konsekwencji pismem z 21 kwietnia 2016 r. organ zwrócił się do skarżącej o nadesłanie, w jego ocenie brakujących dokumentów, pod rygorem odmowy wszczęcia postępowania. W aktach administracyjnych brak dowodu na doręczenie ww. wezwania do pełnomocnika skarżącej, brak również postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które to zostało złożone osobiście w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim w Warszawie w dniu 21 lipca 2016 r. skutkowało wydaniem przez Wojewodę Mazowieckiego postanowienia w dniu 15 listopada 2016 r., którym Wojewoda uznał zażalenie za uzasadnione. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie treści zażalenia skarżącej, wobec nienadesłania akt administracyjnych sprawy przez Prezydenta. Kolejne czynności podejmowane przez organ dotyczyły dołączenia do akt postępowania skanów zdjęć lotniczych ukazujących obszar nieruchomości, informacji z rejestru gruntów oraz wydruków z serwisów mapowych. Prezydent nie podejmował istotnych dla wyjaśnienia sprawy działań do czasu zawieszenia postępowania administracyjnego. Jednocześnie pomimo przekroczenia wielokrotnie ustawowych terminów załatwienia sprawy, nie informował skarżącej o powodach przedłużenia postępowania. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. Podkreślić jednak raz jeszcze należy, że w niniejszym postępowaniu kontroli nie podlega legalność postanowienia o zawieszeniu postępowania, a jedynie prawidłowość prowadzenia postępowania przez organ, tj. ustalenie czy Prezydent pozostawał w bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku o odszkodowanie. Mając na uwadze, że od 2016 r. terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 § 3 k.p.a. zostały w rozpatrywanej sprawie wielokrotnie przekroczone oraz uwzględniając fakt, że Prezydent nie podejmował czynności mających na celu faktyczne zakończenie sprawy, a także nie informował strony o przyczynach niemożności załatwienia sprawy w terminie, jak również o przewidywanym terminie jej zakończenia, Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). Jakkolwiek Sąd ze zrozumieniem podchodzi do archiwalnego charakteru sprawy dotyczącej odszkodowania, związanego z nią poprzedzającego wniosku o przywrócenie prawa własności, jak również wynikających z tego okoliczności utrudniających jej załatwienie, to jednak nieuzasadnione jest w okresie od wpływu wniosku do chwili wniesienia skargi na bezczynność, podejmowanie czynności przez Prezydenta tak sporadycznie. Nieliczne czynności dokonywane w postępowaniu trwającym ponad siedem lat, w sposób oczywisty świadczą o rażącym naruszeniu prawa strony do załatwienia sprawy administracyjnej w terminach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak podejmowania przez znaczny okres czasu działań ukierunkowanych na merytoryczne załatwienie sprawy pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 § 1 i art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na podstawie okoliczności zaistniałej bezczynności, Sąd doszedł do przekonania że bezczynność Prezydenta w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dlatego też orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a orzekł jak w punkcie 1 sentencji orzeczenia, natomiast na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2 sentencji orzeczenia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenia pełnomocnika. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, co też miało miejsce w niniejszym postępowaniu.