I SAB/Wa 213/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), asesor WSA Kamil Kowalewski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. W., H. S. i M. T. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej 1. stwierdza, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz M. W., H. S. i M. T. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 20 lipca 2022 r. M. W., H. S. oraz M. T. (dalej: "skarżący"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: "Prezydent", "organ") w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...], dz. nr [...]. Skarżący wskazali, że organ naruszył art. 35 § 1 i k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy a także art. 36 k.p.a. Skarżący wnieśli o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a.; 2) zasądzenie od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśnili, że w dniu 11 października 1949 r. dawna właścicielka - na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50 poz. 279) - wniosła o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Orzeczeniem administracyjnym z 13 grudnia 1952 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło przyznania dotychczasowej właścicielce prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Decyzją z 8 grudnia 1953 r., nr [...] Ministerstwo Gospodarki Komunalnej utrzymało w mocy ww. orzeczenie administracyjne z 13 grudnia 1952 r. Decyzją z 26 maja 2015 r., nr DOI-3-7713-324-MM/14 Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 8 grudnia 1953 r., nr [...] oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z 13 grudnia 1952 r., nr [...] w części dotyczącej lokalu nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. [...] oraz udziałów przypadających właścicielowi tego lokalu w części budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcy tego lokalu zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność. Pismem z 7 lipca 2015 r. skarżący wnieśli do Prezydenta o rozpoznanie powołanego wniosku - w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Jak wskazali, do dnia wniesienia skargi wniosek ten nie został rozpoznany. Z uwagi na brak podejmowanych działań przez organ w niniejszej sprawie, skarżący, pismem z 8 listopada 2017 r., wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zażalenie na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy – w trybie art. 37 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 25 sierpnia 2020 r., nr KOC/65788/Go/17 zobowiązało Prezydenta do rozpoznania ww. wniosku z 11 października 1949 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] i wydania decyzji w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia ww. postanowienia. Pismem z 27 września 2021 r. skarżący wnieśli do organu o wydanie decyzji w niniejszej sprawie. Pismem z 7 grudnia 2021 r. Prezydent m.st. Warszawy wskazał, że prowadzone jest postępowanie wyjaśniające i gromadzony jest materiał dowodowy niezbędny do rozpoznania wniosku. Jak wskazali skarżący w ww. piśmie organ nie wskazał przewidywanego terminu zakończenia postępowania. Pismami z 4 maja 2023 r. oraz 14 czerwca 2022 r. skarżący ponowili żądanie rozpoznania sprawy. W konsekwencji, skarżący stwierdzili w skardze, że od daty wyznaczonej Prezydentowi m.st. Warszawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie do rozpoznania sprawy upłynęły prawie trzy lata, a decyzja nie została wydana. W odpowiedzi na skargę Prezydent wskazał, że po analizie zebranego materiału dowodowego i weryfikacji następstwa prawnego organ, zawiadomieniem z 27 lipca 2023 r., poinformował strony postępowania - stosownie do art. 10 k.p.a. - że materiał dowodowy pozwalający na wydanie decyzji został zgromadzony oraz, że strona może składać pisemne wyjaśnienia, wnioski oraz dowody na poparcie stanowisk, a także zapoznać się z posiadanym materiałem dowodowym zebranym w sprawie w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego zawiadomienia. W związku z upływem terminu wskazanego w zawiadomieniu, organ - decyzją z 25 sierpnia 2023 r., nr 604/SD/2023 odmówił uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej hip. nr [...] - dz. nr [...] o powierzchni 465 m2 stanowiącego obecnie działkę nr [...] i działkę nr [...] z obrębu [...] – w zakresie w jakim Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z 26 maja 2015 r., nr DOI-3-7713-324-MM/14 stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 8 grudnia 1953 r., nr [...] oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z 13 grudnia 1952 r., nr [...] oraz umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w zakresie działki nr [...] oznaczonej hipotecznie nr [...] o powierzchni 530,40 m2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest częściowo zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1634, przywoływana jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W ocenie Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy uznać należy, że organ na dzień wniesienia skargi (tj. 25 lipca 2023 r. - data wpływu skargi do organu) dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. W myśl bowiem ogólnej reguły wynikającej z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że - zgodnie z § 2 tego artykułu - niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Z kolei, zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, że z uwagi na wydanie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzji z 26 maja 2015 r., nr DOI-3-7713-324-MM/14 (stwierdzającej, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 8 grudnia 1953 r., nr [...] oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z 13 grudnia 1952 r., nr [...] w części dotyczącej lokalu nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. [...] oraz udziałów przypadających właścicielowi tego lokalu w części budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcy tego lokalu zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność) – skarżący, pismem z 7 lipca 2015 r. (data wpływu do organu w dniu 8 lipca 2015 r.), ponowili wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Następnie, na skutek zażalenia skarżących na bezczynność organu w załatwieniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 25 sierpnia 2020 r., nr KOC/65788/Go/17 zobowiązało Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku z 11 października 1949 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] i wydania decyzji w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia ww. postanowienia. Postanowienie wpłynęło do organu w dniu 1 września 2020 r., co oznacza, że termin załatwienia sprawy upłynął w dniu 2 listopada 2020 r. Z materiału dokumentacyjnego wynika, że w dniu 31 sierpnia 2020 r. organ zlecił uprawnionemu geodecie wykonanie opracowania geodezyjnego dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] - dz. nr [...] powierzchnia 465 m2, polegającego na sporządzeniu mapy sytuacyjnej z określeniem powierzchni, rozliczeniem w działkach ewidencyjnych, ze wskazaniem ich stanu prawnego – [...] działki (nr [...], [...] z obrębu [...] Miasto [...]). Opinia geodezyjna została sporządzona 1 września 2020 r. Protokół dostarczenia opracowań geodezyjnych wpłynął do organu w dniu 8 września 2020 r. Następne czynności organ podjął dopiero 29 kwietnia 2021 r. występując do Sądu Rejonowego dla [...] XV Wydział Ksiąg Wieczystych o wydanie odpisu wykazu hipotecznego obejmującego dział I i II księgi wraz z oświadczeniami i wnioskami spisanymi w księdze umów a dotyczącymi działów I i II księgi hipotecznej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. hip. nr [...] – dz. nr [...] (ozn. nr miejskim hip nr [...]) ze wskazaniem właściciela gruntu na dzień 21 listopada 1945 r. Żądane dokumenty hipoteczne Sąd przesłał organowi w dniu 27 maja 2021 r. Pismem z 29 kwietnia 2021 r. organ wystąpił również do Archiwum Państwowego [...] o informację czy zachował się akt notarialny z 28 kwietnia 1939 r., Rep. nr [...] sporządzony w W. przez notariusza S. P. Odpowiedź z archiwum wpłynęła do organu w dniu 28 maja 2021 r. Pomimo podjętych czynności oraz upływu wyznaczonego przez SKO w Warszawie terminu załatwienia sprawy, Prezydent pozostawał w dalszej bezczynności. Pismem z 27 września 2021 r. (data wpływu do organu w dniu 1 października 2021 r.) skarżący wnieśli o wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie. Pismem z 7 grudnia 2021 r. organ poinformował skarżących, że prowadzi postępowanie, w toku którego podjęto czynności (które organ opisał) zmierzające do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, niezbędnego do wydania decyzji merytorycznej. Wobec trwającego dalszego zaniechania w sprawie skarżący, pismem z 14 czerwca 2022 r., wnieśli kolejne ponaglenie - żądając rozpoznania wniosku dekretowego. Następnie, pismem z 20 lipca 2023 r., skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy. Skarga wpłynęła do organu w dniu 25 lipca 2023 r. Zawiadomieniem z 27 lipca 2023 r. Prezydent poinformował strony o zebraniu materiału dowodowego i o treści art. 10 § 1 k.p.a. Tym samym Sąd uznał, że na dzień wniesienia skargi nie został dochowany termin załatwienia sprawy wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. Co przy tym istotne, organ nie dopełnił również w toku postępowania w sposób prawidłowy obowiązku, o którym stanowi art. 36 § 1 k.p.a. Jednocześnie wskazać należy, że decyzją z 25 sierpnia 2023 r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej hip. nr [...] - dz. nr [...] o powierzchni 465 m2 stanowiącego obecnie działkę nr [...] i działkę nr [...] z obrębu [...] – w zakresie w jakim Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z 26 maja 2015 r. stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 8 grudnia 1953 r. oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z 13 grudnia 1952 r. oraz umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w zakresie działki nr [...] oznaczonej hipotecznie nr [...] o powierzchni 530,40 m2. Okoliczność, iż po wniesieniu skargi, jednak przed dniem jej rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, organ wydał decyzję w sprawie uzasadnia umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego w części zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie, stosownie do art. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – pkt 2 wyroku. Wskazać jednak należy, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, w tym zakresie, Sąd jest zobowiązany się wypowiedzieć. Aby wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy (por.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). Zdaniem składu orzekającego, zważywszy na powyżej opisane okoliczności sprawy (w tym skalę przekroczenia terminów ustanowionych w art. 35 § 3 k.p.a.) działania (zaniechania) Prezydenta m.st. Warszawy należy ocenić jako noszące znamiona rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W przedmiocie zaś zobowiązania organu do wydania orzeczenia, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowe (pkt 2 wyroku). O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art.205 § 2 powołanej ustawy. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z kolei na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.