I SAB/Wa 115/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi E. D., J. P., K. P., J. R., W. R., M. D., J. M. i M. M. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o wypłatę odszkodowania za nieruchomość 1. stwierdza, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. wymierza Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 2.000 (dwa tysiące) złotych; 4. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz E. D., J. P., K. P., J R., W. R., M. D., J. M. i M. M. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

E. D., J. P., K. P., J. R., W. R. i M. D., J. M. i M. M. (dalej jako "skarżący") pismem z 13 kwietnia 2023 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent" lub "organ") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 16 lutego 2015 r. o ustalenie odszkodowania za część dawnej nieruchomości hipotecznej oznaczonej jako "[...]", rej. hip [...] dz. [...], w zakresie działek ewidencyjnych o nr [...], [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni 180 m2 (znajdujących się w liniach rozgraniczających drogi publicznej ul. [...]), który pismami z dnia 6 oraz 10 lipca 2015 r. został rozszerzony o ustalenie i wypłatę odszkodowania w odniesieniu do gruntu o powierzchni 304 m2 (cz. dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) oraz gruntu o powierzchni 481 m2 (cz. dz. ew. nr [...] z obrębu [...]). Skarżący wskazali, że mimo długiego upływu czasu od złożenie wspomnianych wniosków oraz licznych pism z prośbami o przyspieszenie postępowania, Prezydent nie podejmował odpowiednich czynności, które zmierzałyby w kierunku zakończenia niniejszego postępowania. Z uwagi na dalszy brak aktywności organu, Skarżący w dniu 22 grudnia 2022 r. złożyli zażalenie do Wojewody Mazowieckiego na niezałatwienie sprawy w terminie, na które nie otrzymali żadnej odpowiedzi. Uznali, że ten sposób wyczerpali wymogi formalne do wniesienia skargi na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy stosownie do treści art. 54 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. W ich ocenie, skoro postępowanie prowadzone przez Prezydenta zostało wszczęte na skutek wniosku z dnia 16 lutego 2015 r., to zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 Ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym. Dlatego składaną skargę poprzedzili stosownym zażaleniem. W odpowiedzi na skargę Prezydent przyznał, że pismem z dnia 16 lutego 2015 roku Skarżący, wnieśli o przyznanie odszkodowania za część dawnej o nieruchomości hip. ozn. jako "[...]" rej. hip. [...], dz. [...]. Następnie pismem z dnia 6 lipca 2015 r. (data wpływu: 10.07.2015 r.) wnioskodawcy rozszerzyli wniosek z dnia 16 lutego 2015 r. o przyznanie odszkodowania o część dawnej nieruchomości hip. ozn. jako "[...]" rej. hip. [...], dz. [...], zaś pismem z dnia 10 lipca 2015 r. zwrócili się też o przyznanie odszkodowania za część dawnej nieruchomości hip. ozn. jako "[...]" rej. hip. [...], dz. [...], a wnioski te nie zostały do dnia dzisiejszego rozparzone. Jak wyjaśnił Prezydent w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia 16 lutego 2015 r. podjęto szereg czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia, w tym m.in. wystąpiono do Archiwum Państwowego o udzielenie informacji, jakie było przeznaczenie w/w terenu przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) tj. przed dniem 21 listopada 1945 r. Ponadto pozyskano od poszczególnych instytucji i organów dokumenty dotyczące prac inwestycyjnych prowadzonych na przedmiotowym gruncie. Wreszcie do akt sprawy włączono opracowanie geodezyjne, sporządzone dnia 10 lutego 2022 r. przez geodetę J. W. zawierające m.in. rozlicznie przedmiotowej nieruchomości w aktualnych dziatkach ewidencyjnych. Ponadto Prezydent podkreślił, że obecnie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym toczy się pod sygn. akt KOC/4022/Go/18 postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 30 czerwca 2008 r., Nr 328/GK/DW/2008, mocą której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o powierzchni 1855 m2, położonego w W., przy ul. [...], ozn. w ewidencji gruntów jako działka [...] w obrębie [...], na rzecz: Z. N. w o udziale 100/400 oraz na rzecz M. R. w udziale 71/400 części, I. L. w udziale 71/400 części, H. D. w udziale 71/400 części, K. P. w udziale 71/400 części oraz W. M. w udziale 16/400 części. Postępowanie nie zostało do dnia dzisiejszego zakończone ostateczną decyzją administracyjną. Z tego względu Prezydent postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2023 r., Nr 189/SD/2023 zawiesił z urzędu postepowanie administracyjne w sprawie dotyczącej wniosku z dnia 16 lutego 2015 roku do czasu zakończenia ostateczną decyzją administracyjną postępowania administracyjnego toczącego się przed Kolegium Odwoławczym. Jednocześnie Prezydent poinformował, że akta administracyjne przedmiotowej nieruchomości zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie przy piśmie z dnia 25 czerwca 2018 r. do sprawy o sygn. akt KOC/4022/Go/18 i do dnia dzisiejszego nie zostały zwrócone. Z tych względów Prezydent ocenił skargę jako nieuzasadnioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na bezczynność organu Sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ich nie wykonał. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę obowiązującego trybu jej załatwienia. W rozpoznawanej sprawie uznać należało, że Prezydent dopuścił się bezczynności, bowiem od 18 lutego 2015 r., kiedy to otrzymał wniosek skarżących z 16 lutego 2015 r. o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość (rozszerzony pismami z dnia 6 lipca 2015 r. i 15 lipca 2015 r.), do dnia wyrokowania wniosku tego nie rozpoznał. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że organ nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie dotrzymał też podstawowego terminu przewidzianego na załatwienie wniosku w art. 35 § 3 k.p.a. i nie zastosował się do obowiązków wynikających z art. 36 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, dopiero w piśmie z dnia 1 czerwca 2020 r. a więc przeszło pięć lat po otrzymaniu wniosku, na skutek monitu pełnomocnika skarżących, Prezydent stosownie do ostatniego z tych przepisów wskazał jaki jest spodziewany termin załatwienia sprawy, którego i tak nie udało się dotrzymać. Realizując obowiązek wynikający z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd uznał również, że w przedmiotowej sprawie bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie, bowiem organ od otrzymania w dniu 18 lutego 2015 r. wniosku skarżących o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przez przeszło osiem lat (i to mimo licznych monitów skarżących) nie doprowadził do zakończenia sprawy. Na zmianę tej kwalifikacji nie mogą mieć wpływu działania podjęte w toku postępowania przez Prezydenta, bowiem w ocenie Sądu były one realizowane zbyt późno, w sposób niezorganizowany i opieszały. Podstawowym obowiązkiem wynikającym z zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a. jest takie zorganizowanie kolejnych czynności postępowania w sposób efektywnie prowadzący do jego zakończenia. Tymczasem Prezydent dopiero pismem z 23 lutego 2021 r. wystąpił do Archiwum Państwowego o udzielenie informacji, jakie było przeznaczenie w/w terenu przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) w Ogólnym Planie Zabudowania m. st. Warszawy zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych dnia 11 sierpnia 1931 r. Kolejną czynnością było zlecenie w dniu 18 listopada 2021 r. (data zawarcia umowy) wykonania opracowania geodezyjnego. Choć analizę tę Prezydent otrzymał w dniu 16 lutego 2022 r., to do dnia wniesienia obecnie rozpoznawanej skargi na bezczynność, tj. do 19 kwietnia 2023 r. skierował jedynie – w dniu 23 sierpnia 2022 r. – pismo do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z prośbą o podanie informacji na jakim etapie jest postępowanie prowadzone pod nr KOC/4022/Go/18. Poza tym organ nie podjął już żadnych czynności i to mimo wystosowania przez skarżących w dniu 22 grudnia 2022 r. ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Z powyższego bezspornie wynika, że organ nie tylko początkowo przez ponad pięć lat nie podejmował żadnych czynności w sprawie (od 18 lutego 2015 r. do 23 lutego 2021 r.), to w kolejnych latach, aż do dnia wniesienia skargi podjął zaledwie trzy takie czynności. Co więcej, jak wspomniano wyżej, od daty otrzymania wniosków o odszkodowanie organ jedynie dwukrotnie informował strony o przewidywanym terminie załatwienia sprawy oraz przyczynach zwłoki, do czego zobligowany był art. 36 § 1 i § 2 K.p.a. Przy tym, nawet wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność z 13 kwietnia 2023 r. nie skłoniła Prezydenta do zakończenia postępowania, a po jej otrzymaniu – w dniu 26 kwietnia 2023 r. organ wydał postanowienie nr 189/SD/2023 o zawieszeniu z urzędu postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 16 lutego 2015 r. do czasu zakończenia ostateczną decyzją administracyjną postępowania administracyjnego toczącego się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 30 czerwca 2008 r., Nr 328/GK/DW/2008 oraz do czasu rozpatrzenia wniosku z dnia 19 grudnia 1990 r. (data wpływu: 29.12.1990 r.) złożonego przez M. R., H. D., K. P., I. L. oraz W. M. w przedmiocie przywrócenia prawa własności do gruntu nieruchomości ozn. hip. jako "[...]" rej. hip. [...], dz. [...]. Z powyższego wynika, że postępowanie odszkodowawcze prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 i art. 36 K.p.a. Organ w sprawie działał opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin jej załatwienia, w sytuacji gdy mogła ona być rozstrzygnięta dużo wcześniej. Powyższa ocena skutkowała jednocześnie wymierzeniem Prezydentowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W judykaturze wskazuje się, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona niedopuszczalnego, celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 3 lipca 2019 r. sygn. akt II SAB/Gd 39/19, https://cbois.nsa.gov.pl). Okoliczności niniejszej sprawy, w tym długotrwałość poszczególnych okresów bezczynności oraz podejmowanie nielicznych czynności procesowych w okresie od dnia wpływu wniosku do dnia wniesienia skargi, potwierdzały potrzebę dyscyplinowania Prezydenta w celu zapewnienia terminowego podejmowania rozstrzygnięć w przyszłości. W konsekwencji Sąd uznał, że grzywna w wysokości 2.000 zł uwzględnia całokształt okoliczności sprawy, jest adekwatna do stopnia zaniedbania organu oraz spełni swoją funkcję represyjno-dyscyplinującą, skutecznie oddziałując na organ. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 3 wyroku. Jednocześnie Sąd umorzył w pkt 2 postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, gdyż postepowanie to zostało przez Prezydenta zawieszone z urzędu postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2023 r., nr 189/SD/2023. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowanie.