I SAB/Wa 197/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Kamil Kowalewski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie wypłaty dodatku węglowego 1. Zobowiązuje Burmistrza Miasta [...] do rozpoznania wniosku M. K. z dnia 29 listopada 2022 r., o wypłatę dostatku węglowego w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Burmistrz Miasta [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Pismem z 21 czerwca 2023 r., uzupełnionym pismem z 18 października 2023 r., M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta K. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wypłatę dodatku węglowego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte złożonym w dniu 29 listopada 2022 r. wnioskiem o wypłatę dodatku węglowego. Podniósł, że w związku z brakiem wypłaty dodatku oraz dalszym oczekiwaniem, pismem z 31 stycznia 2023 r., złożył ponaglenie oraz zwrócił się o udzielenie informacji. Wyjaśnił również, że nie został z nim ustalony jakikolwiek termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz podał, że regularnie, co 14 dni, odwiedza urząd pocztowy w celu sprawdzenia, czy nie wpłynęła do niego jakaś korespondencja. Wniósł o podanie numerów przesyłek, w celu zgłoszenia reklamacji. Stwierdził również, że prowadzi osobne gospodarstwo domowe opalane węglem, podkreślając, że nikt inny, pod tym samym adresem, nie opalał lokalu węglem. W oparciu o tak postawione zarzuty wniósł o przyznanie dodatku węglowego oraz odsetek ustawowych za zwłokę od ostatniego dnia terminu przyznania na wskazane konto bankowe. W odpowiedzi na skargę organ poinformował, że ustalił, iż na adres wskazany przez Skarżącego został złożony wcześniej wniosek o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła, gdzie głównym źródłem ogrzewania był kominek zasilany drewnem kawałkowym (art. 24 ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacja na rynku paliw (t. j. Dz.U z 2023 r. poz. 1772). Wskazał, że w dniu 14 grudnia 2022 r. wysłał do Skarżącego wezwanie do ustalenia terminu i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Przesyłka zawierająca niniejsze wezwanie została zwrócona z adnotacją "zwrot - nie podjęto w terminie dnia 10.01.2023 r.". Podkreślił, że również pracownik podejmował dwukrotnie próby bezpośredniego umówienia się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w dniach 22 grudnia 2022 r. i 27 grudnia 2022 r., jednakże nikt nie otworzył drzwi (adnotacja służbowa z 27 grudnia 2022 r.). Wskazał, że zawiadomieniem z 19 stycznia 2023 r. poinformowano Skarżącego o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania i przedstawiono przesłanki będące podstawą nierozpoznania sprawy. Przesyłka zawierająca niniejsze zawiadomienie również wróciła z adnotacją "zwrot - nie podjęto w terminie, 13.02.2023 r." (awizo 26 stycznia 2023 r. i 3 lutego 2023 r.). Podał, że Skarżącemu udzielono odpowiedzi na jego pismo z 31 stycznia 2023 r., informując go, że wniosek w sprawie dodatku węglowego został przekazany do rozpatrzenia Kierownikowi Ośrodka Pomocy Społecznej i że tam może zapoznać się z aktami sprawy. Pismo to również nie zostało odebrane przez Skarżącego (awizowane 3 lutego 2023 r. i 10 lutego 2023 r.). Jednocześnie powołując się na przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1630) dalej: "u.d.w.", organ stwierdził, że w przedmiotowym stanie faktycznym obligatoryjne było ustalenie w drodze wywiadu środowiskowego czy Skarżący posiada odrębne źródło ogrzewania, jak również czy zostały podjęte kroki formalne przez Skarżącego prowadzące do wydzielenia odrębnego adresu. Dowodem mogłoby być zaświadczenie o samodzielności lokalu lub kopii złożonego wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu czy też kopia wniosku o nadanie numeru porządkowego. Podniósł, że niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a co za tym idzie brak dokumentacji niezbędnej do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, obligował organ do pozostawienia wniosku Skarżącego bez rozpoznania. Organ podkreślił również, że pismo Skarżącego o udzielenie informacji wpłynęło już po tym jak wysłał zawiadomienie o pozostawieniu przedmiotowego wniosku, zatem w niniejszej sprawie bezczynność nie miała miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775) dalej: "k.p.a", bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadku, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. Prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji (por. uchwała NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13). Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą natomiast istotne przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy że Burmistrz Miasta K. pozostawił wniosek M. K. z 29 listopada 2022 r. bez rozpatrzenia - mimo, że nie zachodziły przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej. W konsekwencji pozostaje on w bezczynności, bowiem nie wydał decyzji i tym samym nie rozpatrzył sprawy. W przedmiotowym wniosku Skarżący wskazał, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo, w budynku wielorodzinnym z zainstalowanym w nim głównym źródłem ogrzewania, którym jest kominek. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że na adres wskazany we wniosku, tj. ul. [...], [...] K., został wcześniej złożony wniosek przez A. W., pozytywnie rozpatrzony – informacją z 12 grudnia 2022 r. nr [...] o wypłacie dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła. W związku z tym wystosował do Skarżącego wezwanie do ustalenia terminu i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, powołując się w jego treści na art. 27a ust. 1 u.d.w. Jednocześnie pouczając, że niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Korespondencja zawierająca ww. wezwanie, pozostała w aktach sprawy z adnotacją: "zwrot – nie podjęto w terminie". Organ pozostawił wniosek Skarżącego o wypłatę dodatku węglowego bez rozpatrzenia w związku nie stawieniem się wnioskodawcy w terminie w siedzibie organu oraz nie ustaleniem terminu wywiadu środowiskowego. Jako podstawę prawną podał art. 24a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390) w związku z art. 2 ust. 15c i 15 d u.d.w. Ponadto w odpowiedzi na skargę stwierdził, że zobligowany był ustalić w drodze wywiadu środowiskowego czy Skarżący posiada odrębne źródło ogrzewania, jak również czy zostały podjęte przez niego kroki formalne prowadzące do wydzielenia odrębnego adresu. Wskazując, że dowodem mogłoby być zaświadczenie o samodzielności lokalu lub kopia złożonego wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu czy też kopia wniosku o nadanie numeru porządkowego. W związku z powyższym Sąd pragnie wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 3a u.d.w. w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. Stosownie zaś do art. 3 ust. 3b u.d.w. w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania. Jednakże ustawa przewidziała wyjątki od tej zasady, obowiązujące od 3 listopada 2022 r., uregulowane art. 2 ust. 3c – 3e u.d.w. Stosownie zatem do art. 2 ust. 3c u.d.w. przepisów art. 2 ust. 3a i 3b nie stosuje się do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach. W takiej sytuacji gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d u.d.w.). W przypadku gdy w lokalu, o którym mowa w ust. 3d, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących w tym lokalu (art. 2 ust. 3e u.d.w.). W myśl art. 2 ust. 16 u.d.w. odmowa przyznania dodatku węglowego, uchylenie oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego wymagają wydania decyzji. Z powyższej regulacji wynika, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest ustalenie, czy zaistniały przesłanki z art. 2 ust. 3c – 3e u.d.w. pozwalające na uzyskanie dodatku węglowego przez kilka gospodarstw domowych, zamieszkujących pod jednym adresem. W odniesieniu do przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych (art. 2 ust. 3c u.d.w.) zauważyć należy, co niesłusznie sugerował organ w odpowiedzi na skargę, że ustawodawca nie wprowadził wymogu podjęcia przez stronę kroków formalnych prowadzących do wyodrębnienia własności lokalu lub ustalenia odrębnego adresu lokalu, a tym samym wymogu udokumentowania przez stronę faktu wszczęcia bądź zakończenia odpowiedniej procedury (np. poprzez przedłożenie zaświadczenia o samodzielności lokalu, wniosku o nadanie numeru porządkowego). Przy czym Sąd podziela stanowisko wyrażane w utrwalonym już orzecznictwie sądowo-administracyjnym, że spełnienie wskazanej przesłanki może nastąpić poprzez złożenie oświadczenia, że do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony, a następnie dokonanie oceny oświadczenia w kontekście zaistnienia warunków zastosowania art. 2 ust. 3d w zw. z art. 2 ust. 3c u.d.w. Ten sposób wykładni art. 2 ust. 3c u.d.w. potwierdzają także wyniki wykładni celowościowej, z której wynika, że kolejne nowelizacje u.d.w. świadczą o tym, iż zamiarem ustawodawcy było objęcie wsparciem w formie dodatku węglowego jak największej liczby gospodarstw domowych, czemu służyć ma odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie. Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do dodatku węglowego gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. Nie bez znaczenia dla interpretacji art. 2 ust. 3c u.d.w. pozostaje też okoliczność, że przepisy art. 2 ust. 3c - 3e u.d.w. obowiązują od dnia 3 listopada 2022 r., a brak możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach dotyczy terminu 30 listopada 2022 r. Uwzględniając konieczność przygotowania niezbędnej dokumentacji dla zainicjowania odpowiedniej procedury prowadzącej do ustalenia odrębnego adresu, poważne wątpliwości budzi obowiązek dokonania powyższego w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie organ nie wezwał Skarżącego do wykazania, czy jego gospodarstwo domowe zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe w terminie do 30 listopada 2022 r. ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania, zawierające pouczenie, że w przypadku niezastosowania się do wezwania w wyznaczonym terminie, wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania na podstawie art. 2 ust. 3b u.d.w. Dopiero w razie, gdy nie zostanie wykazane zaistnienie warunków zastosowania art. 2 ust. 3c u.d.w., organ pozostawia wniosek bez rozpoznania, gdyż dodatek węglowy - co do zasady - jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy z danego adresu miejsca zamieszkania. Natomiast w przypadku wykazania zaistnienia warunków zastosowania art. 2 ust. 3c u.d.w. - organ jest zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej przyznającej dodatek węglowy (zgodnie z art. 2 ust. 3d u.d.w.) na rzecz wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących w tym lokalu (art. 2 ust. 3e u.d.w.). Zaś w przypadku wykazania przez organ, że do dnia 30 listopada 2022 r. było możliwe ustalenie odrębnego adresu dla lokalu jak i poczynienia ustaleń wykluczających zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania - organ winien wydać, zgodnie z art. 2 ust. 16 u.d.w., decyzję administracyjną odmawiającą przyznania żądanego dodatku węglowego. Wobec powyższego Sąd uznał, że pozostawienie w niniejszej sprawie wniosku Skarżącego bez rozpatrzenia nastąpiło z naruszeniem ww. przepisów prawa, a Burmistrz Miasta K. pozostaje w bezczynności w załatwieniu tego wniosku. Skoro zaś wniosek Skarżącego nie został rozpatrzony - uzasadnione jest zobowiązanie organu do jego rozpoznania w terminie jednego miesiąca od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd uznał również, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Burmistrz nie pozostawił bowiem wniosku Skarżącego bez odpowiedzi, wystosował wezwanie w celu ustalenia terminu i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (vide: pismo z 14 grudnia 2022 r.), podjął próby jego przeprowadzenia (vide: notatka służbowa z 27 grudnia 2022 r.), zawiadomił o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania (vide: zawiadomienie z 19 stycznia 2023 r.) oraz udzielił odpowiedzi na zapytanie Skarżącego o stan sprawy (vide: pismo z 2 lutego 2023 r.). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.