I SAB/Wa 190/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie: sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) sędzia WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu 16 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. J. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie decyzji 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosku B. J., J. J. i M. J. z [...] grudnia 2005 r. w zakresie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha w obrębie ewidencyjnym [...] w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz B. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z [...] lipca 2020 r. B. J. (dalej jako skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] (dalej jako organ/wojewoda) postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. w trybie ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające i reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r., nr 133 poz. 876, dalej jako ustawa) prawa własności części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], zajętej pod część ulic [...],[...] i [...]. W skardze podniesiono, że wniosek w przedmiotowej sprawie został złożony [...] grudnia 2005 r. i dotychczas nie został rozpoznany a czynności podejmowane są w bardzo dużych odstępach czasu. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia wyroku, przyznanie od Wojewody [...] sumy pieniężnej w wysokości połowy maksymalnej kwoty oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że wnioskiem z [...] grudnia 2005 r. objętych było wiele nieruchomości zajętych wg. wnioskodawców pod drogi publiczne, w odniesieniu do większości wskazanych nieruchomości zostały już wydane decyzje, obecnie brak jest jedynie decyzji dotyczącej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha w obrębie ewidencyjnym [...] (obecnie działki ewidencyjne nr [...] i nr [...]). Organ podjął szereg czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, jednak z uwagi na wielowątkowy i złożony charakter sprawy, brak współdziałania strony w wyjaśnianiu okoliczności sprawy oraz nienadesłanie do organu stosownej dokumentacji geodezyjnej sprawa nie mogła zostać zakończona w terminie ustawowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest częściowo uzasadniona. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 dalej jako kpa) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, również w przypadku gdy zwłoka nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu. Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 69 - 70). Przewlekłością postępowania będzie również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Przewlekłość postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Zatem dla stwierdzenia, czy organ administracyjny pozostawał w "przewlekłości" nie ma znaczenia to, czy podejmował w trakcie postępowania jakiekolwiek czynności, a nawet rozstrzygnięcia, lecz to czy rzeczywiście podjęte przez niego działania doprowadziły do sprawnego zakończenia postępowania bez zbędnej zwłoki. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Oceniając w tym kontekście sposób prowadzenia w przedmiotowej sprawie postępowania przez organ stwierdzić należy, że wykazuje ono cechy działania przewlekłego. Jak wynika z akt sprawy, wniosek inicjujący postępowanie wpłynął do organu [...] grudnia 2005 r. Pierwsze czynności w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zostały podjęte przy piśmie z [...] maja 2015 r. gdzie organ wystąpił do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] o wydanie księgi wieczystej. [...] sierpnia 2015 r. wojewoda zwrócił się o wydanie zaświadczenia z rejestru gruntów i budynków obrazującego wpisy ujawnione w operacie ewidencyjnym według stanu na 31 grudnia 1998 r. O dalsze informacje organ wystąpił przy pismach z [...] listopada 2019 r. i [...] listopada 2019 r. Pismem z [...] grudnia 2019 r. wojewoda zawiadomił strony o niemożliwości zakończenia postępowania w terminie wskazanym w art. 35 kpa i wskazał jako termin rozstrzygnięcia sprawy [...] marca 2020 r. Ostatnimi odnotowanymi czynnościami w sprawie jest zlecenie wykonania dokumentacji geodezyjnej oraz kolejne zawiadomienie stron w trybie art. 36 kpa, gdzie jako termin rozstrzygnięcia sprawy wskazani [...] grudnia 2020 r., co miało miejsce przy pismach z [...] lipca 2020 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie rozstrzygnął sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, zaś pierwsze czynności w stosunku do przedmiotowej nieruchomości podjęto po upływie niemal dziesięciu lat od złożenia wniosku, w okresie od [...] sierpnia 2015 r. do [...] listopada 2019 r. nie odnotowano żadnych czynności. Zawiadomienia w trybie art. 36 kpa organ skierował do strony tylko dwukrotnie i z opóźnieniem, nie dotrzymał również wskazanych przez siebie terminów. Uzasadnia to stwierdzenie, że wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako ppsa) zawiera normę, wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wymaga od sądu stwierdzenia czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu okoliczność taka nie zaistniała w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wnioskiem z [...] grudnia 2005 r. objętych było wiele nieruchomości i postępowania w stosunku do nich prowadzone były równolegle, gdyż organ zobowiązany był badać spełnienie przesłanek z art 73 ustawy w stosunku do każdej z działek ewidencyjnych osobno. W sprawie zostało dotychczas wydanych osiem decyzji a wniosek pozostaje nierozpoznany jedynie w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...]. Ponadto jako przewlekłość postępowania nie może zostać uznany okres między [...] marca 2020 r. a [...] maja 2020 r. – z uwagi na brzmienie art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 i 567) i ustawy ją zmieniającej z 31 marca 2020 roku (Dz. U. poz. 568) oraz art. 68 ust. 6 w zw. z art. 46 pkt 20 i art. 76 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. zmieniającej ustawę o szczególnych rozwiązaniach (Dz.U. z 2020 poz. 875). Z tych względów Sąd nie uznał przewlekłości organu za rażąco naruszającą prawo. Sąd nie uwzględnił wniosku o przyznanie sumy pieniężnej od organu i w tym zakresie skargę oddalił. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek może być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności sprawy, zważywszy że złożony wniosek został już rozpoznany w stosunku do wszystkich pozostałych nieruchomości Sąd uznał, że obawa taka w niniejszej sprawie nie zachodzi a nakładanie na organ dodatkowych sankcji finansowych byłoby nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa zobowiązał Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosku z [...] grudnia 2005 r. w zakresie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha w obrębie ewidencyjnym [...] w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji), na podstawie 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a ppsa oraz stwierdził, że Wojewoda [...] i dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu sprawy, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3 sentencji) oraz na podstawie art. 200 ppsa orzekł o kosztach (pkt 4 sentencji). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ppsa który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.