I SAB/Wa 135/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Z. N., B. N. i B. W. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku skarżących Z.N., B.N. i B. W. z dnia [...] o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] ozn. hip. "Nieruchomości [....] Nr [...]" - w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących Z.N., B.N. i B.W. solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z. N., B. N. i B. W., zastępowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, pismem z dnia [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżących o przyznanie odszkodowania za nieruchomość gruntową położoną przy ul. [...], HIP "Nieruchomości [...] Nr [...]" o pow. [...] m2. W skardze skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do wydania w określonym przez Sąd terminie, nie dłuższym niż 1 miesiąc od daty uprawomocnienia się wyroku, decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie w I instancji, a także o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279), przeszła na własność gminy [...], a następnie w 1950 r. stała się własnością Skarbu Państwa. W dniu 2 kwietnia 2001 r. Z.N. i B.N. wystąpili o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Podali, że właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli L. P. i Z. N., natomiast prawo do spadku po L. P. nabyły B. N. i B. W. (załączając stosowne zaświadczenie z księgi wieczystej, postanowienie Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku oraz kopię mapy). Pismem z dnia 13 listopada 2002 r. organ zwrócił się do Urzędu [...] Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami o przesłanie akt własnościowych dotyczących nieruchomości objętej wnioskiem. Prośbę o przesłanie akt własnościowych organ ponowił pismem z dnia 21 czerwca 2007 r. skierowanym do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...]. B. N. i Z. N. pismem z dnia 16 lipca 2012 r. zwrócili się do organu o udzielenie informacji o stanie sprawy. Zwrócili uwagę, że ostatnim dokumentem otrzymanym w sprawie było pismo z dnia 13 listopada 2002 r. W dniu 7 grudnia 2012 r. do wniosku o odszkodowanie w niniejszej sprawie przyłączyła się B. W. (następca prawny po L. P.), jak również swój udział w sprawie zgłosił pełnomocnik wszystkich wnioskodawców – adwokat K.M. Pismem z dnia 30 stycznia 2013 r. organ po raz kolejny zwrócił się do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...] o przesłanie akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się raport transmisji danych, z którego wynika, że powyższe pismo wysłano faksem w dniu 22 kwietnia 2013 r. W dniu 25 kwietnia 2013 r. wpłynęło do organu pismo Wydziału Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych Biura Gospodarki Nieruchomościami, w którym wyjaśniono, że akta własnościowe nieruchomości hipotecznych, oznaczonych jako: 1) hip. nr [...]– ul. [...] zostały przesłane do daw. Urzędu Rejonowego w [...] przy piśmie z dnia 16 stycznia 1993 r. i nie zostały dotąd zwrócone, 2) hip. nr [...] (dz. [...]) – ul. [...], zostały przesłane do Biura Gospodarki Nieruchomościami, Wydział Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych [...] przy piśmie z dnia 12 lutego 2013 r., 3) hip. nr [...] – ul. [...] i ul. [...] zostały przesłane do Biura Gospodarki Nieruchomościami, Wydział Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych [...] przy piśmie z dnia 12 lutego 2013 r., 4) hip. nr [...] – ul. [...] zostały przesłane do Urzędu Biura Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Katastru Urzędu [...] przy piśmie z dnia 10 czerwca 2003 r., 5) hip. nr [...] – ul. [...] zostały przesłane do Biura Gospodarki Nieruchomościami, Wydział Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych [...] przy piśmie z dnia 12 lutego 2013 r., 6) hip nr [...] KW [...] – ul. [...] zostały przesłane do Biura Gospodarki Nieruchomościami, Wydział Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych [...] przy piśmie z dnia 5 lipca 2011 r. Przy piśmie z dnia 3 czerwca 2013 r. pełnomocnik wnioskodawców przedłożył wydruk zdjęć cyfrowych z mapy znajdującej się w zbiorze dokumentów księgi hipotecznej "Nieruchomości [...] Nr [...]", na którym zaznaczono działkę będącą przedmiotem postępowania. Pismem z dnia 30 czerwca 2013 r. organ zwrócił się do Urzędu [...] Biura Geodezji i Katastru Wydział Udostępniania Danych Ewidencji Gruntów i Budynków o przeslanie kopii odbitki z mapy ewidencyjnej z wykreślonymi granicami hipotecznymi nieruchomości przy ul. [...] w [...] ozn. nr hip. [...]– dz. [...] oraz granicami tych działek, w ślad których wchodzi powyższa nieruchomość, jak również rozlicznie ww. nieruchomości hipotecznej według aktualnych działek ewidencyjnych. Pismem z dnia 30 lipca 2013 r. organ zwrócił się z kolei do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomości Urzędu [...] o przesłanie akt własnościowych dotyczących nieruchomości przy ul. [...] w [...], ozn. nr hip. [...] – dz. [...]. Organ wskazał, że akta przesłane przy piśmie z dnia 12 lutego 2013 r. dotyczą działki nr [...] pochodzącej z nieruchomości nr hip. [...], zaś akta przesłane przy piśmie z dnia 10 czerwca 2013 r. dotyczą działki nr [...] pochodzącej z tej nieruchomości. Akta własnościowe przekazano do organu przy piśmie z dnia 5 sierpnia 2013 r. Przy piśmie z dnia 9 sierpnia 2013 r. Urzędu [...] Biura Gospodarki Nieruchomościami Wydział Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych przekazano wydruk mapy ewidencyjnej z zaznaczonymi granicami dawnych nieruchomości hipotecznych i obecnych działek ewidencyjnych. Poinformowano również, że w dokumentacji archiwalnej znajduje się rozlicznie powierzchni przedmiotowej nieruchomości jedynie na działach, dla których nie została założona księga wieczysta. Rozlicznie pozostałej części dawnej nieruchomości może wykonać jednostka wykonawstwa geodezyjnego. W dniu 15 listopada 2013 r. działający w imieniu wnioskodawców pełnomocnik wniósł do Wojewody [...] zażalenia na niezałatwienie w terminie przez Prezydenta [...] sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] nr [...] działając na podstawie art. 37 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej jako: k.p.a., uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia postanowienia. W ocenie organu wyższego stopnia Prezydent [...] nie wyznaczał nowego terminu zakończenia sprawy oraz nie wskazał żadnej przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie. Dodał także, że kontrolowany organ nie ustosunkował się do zażalenia oraz nie przekazał Wojewodzie [...] akt sprawy pomimo upływu terminu wskazanego w piśmie z dnia 4 lutego 2014 r. W aktach sprawy znajduje się datowana na dzień 29 stycznia 2014 r. opinia geodezyjna sporządzona przez geodetę uprawnionego mgr inż. A.K., dotycząca rozliczenia nieruchomości hip. nr [...] dz. [...] w działkach ewidencyjnych i strefach zabudowy wg planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] z 1931 r. W dniu 11 lutego 2014 r. wpłynęła do organu rozpoznawana w niniejszym postępowaniu sądowym skarga skarżących na bezczynność organu z dnia 10 lutego 2014 r. Pismem z dnia 12 marca 2014 r. organ zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa [...] o przeslanie (w przypadku posiadania) dokumentacji dotyczącej realizacji inwestycji na gruncie nieruchomości objętej wnioskiem o odszkodowanie, w tym pozwoleń na budowę, decyzji lokalizacyjnych z załącznikiem graficznym oraz protokołów zdawczo-odbiorczych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że postępowanie w sprawie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip nr [...] dz. [...], znajduje się na etapie gromadzenia dokumentacji niezbędnej do ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki wyznaczone w art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.). Wskazał też, że wyznaczony przez Wojewodę [...] w postanowieniu z dnia [...] 3-miesięczy termin na załatwienie sprawy upłynie w dniu 5 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Rozpoznając skargę na bezczynność organu sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej jako: p.p.s.a. oraz, czy w załatwieniu sprawy przekroczono terminy określone w przepisach prawa. Natomiast na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności albo stwierdzenia lub uznania uprawnienia czy obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zgodnie zaś z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 52 § 1 ww. ustawy warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl przepisu art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dostrzec w tym miejscu należy, iż z akt sprawy wynika, że skarżący wnieśli zażalenie do Wojewody [...] na bezczynność organu w załatwieniu wniosku o odszkodowanie, rozpatrzone postanowieniem z dnia [...] nr [...]. Wskazać również trzeba, że zarzut bezczynności jest uzasadniony przede wszystkim wówczas, gdy organ, będąc zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości organu. To rozstrzygnięcie natomiast powinno nastąpić niezwłocznie. W szczególności niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 1 k.p.a.). Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a., zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W związku z powyższym o bezczynności organu administracji publicznej możemy mówić, gdy organ w ustalonym terminie nie wydaje merytorycznego rozstrzygnięcia w stosownej formie, ale także wtedy, gdy nie dokonuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie, Prezydent [...] pomimo złożenia wniosku przez Z. N. i B. N. w dniu 2 kwietnia 2001 r., a przez B.W. w dniu 7 grudnia 2012 r., do dnia wyrokowania przez Sąd nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] oznacz. Hip. "Nieruchomości [...] Nr [...]" o pow. [...] m2. Z akt administracyjnych sprawy wynika wprawdzie, że organ ten wykazywał aktywność w postępowaniu, ale jedynie nieznaczną, zwracając się do stosownych jednostek o nadesłanie niezbędnej w sprawie dokumentacji. W ocenie Sądu, działania te, podejmowane na tyle rzadko, i w tak niezwykle długich odstępach czasu, nie mogą być uznane za zmierzające do merytorycznego zakończenia niniejszego postępowania, lecz raczej za przejaw utrzymania stanu "rozpoznawania sprawy" i odwlekania w czasie jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Istotne jest także, że w toku postępowania administracyjnego toczącego się od 2001 r. Prezydent [...] ani razu nie skierował do skarżących pisma informującego o przyczynach zwłoki oraz wskazującego nowy termin załatwienia sprawy. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że Prezydent [...] nie wywiązał się z obowiązku rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w terminie i pozostaje w bezczynności. Stąd też skargę należało uwzględnić i zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku, który zainicjował niniejsze postępowanie. Zakreślając termin na rozpatrzenie podania Sąd wziął pod uwagę, że postępowanie w sprawie trwa już od kilkunastu lat, a wobec tego organ miał wystarczający dużo czasu, aby zgromadzić niezbędne dowody i poczynić niezbędne ustalenia, pozwalające na jej zakończenie. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność ma charakter rażący. Na taką ocenę stanu bezczynności wpłynęło znaczne przekroczenie terminów załatwienia sprawy (zainicjowanej wnioskiem z 2 kwietnia 2001 r.), wynikających z art. 35 § 3 k.p.a. Nadto, orzekając w tym zakresie, Sąd miał także na uwadze brak zdecydowanych prób zakończenia przedmiotowego postępowania, o czym świadczy to, jak rzadko organ zwracał się do stosownych jednostek o nadesłanie dokumentacji i jego niereagowanie na brak odpowiedzi na wezwania w tej materii. Wskazać należy w tym miejscu chociażby na fakt, że wniosek o przyznanie odszkodowania inicjujący postępowanie wpłynął do organu w dniu 2 kwietnia 2001 r., zaś pierwszą czynność organ podjął (z niewiadomych przyczyn) dopiero po ponad półtora roku, zwracając się pismem z dnia 13 listopada 2002 r. do Urzędu [...] Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami o przesłanie akt własnościowych. Kolejną prośbę o przesłanie akt własnościowych (bo innych dowodów na tym etapie nie gromadził) organ wystosował pismem z dnia 21 czerwca 2007 r. skierowanym do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...], czyli ponad cztery i pół roku później (rażąco naruszając w ten sposób terminy określone w Kodeksie na załatwienie sprawy). Kolejną udokumentowaną w aktach sprawy czynnością było zwrócenie się pismem z dnia 30 stycznia 2013 r. do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...] o przesłanie akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości. Znajdujący się w aktach sprawy raport transmisji danych wskazuje, że powyższe pismo wysłano faksem dopiero w dniu 22 kwietnia 2013 r. Po otrzymaniu w dniu 25 kwietnia 2013 r. odpowiedzi Wydziału Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych Biura Gospodarki Nieruchomościami, kolejne działanie organ podjął dopiero w dniu 30 czerwca 2013 r., zwracając się o przesłanie kopii odbitki z mapy oraz rozliczenie nieruchomości hipotecznej według aktualnych działek ewidencyjnych. Zwrócenie się ponownie pismem z dnia 30 lipca 2013 r. o przesłanie akt własnościowych dotyczących nieruchomości przy ul. [...] w [...], ozn. nr hip. [...] – dz. [...], należy również uznać za zbyt późną reakcję na wyjaśnienia otrzymane w piśmie z dnia 25 kwietnia 2013 r. Co równie istotne, dopiero po wpłynięciu skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organ pismem z dnia 12 marca 2014 r. zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa [...] o przesłanie kolejnej dokumentacji. W końcu, na stwierdzenie, iż bezczynność organu ma charakter rażący, wpływ miało także to, że w trakcie całego postępowania, które trwa już ponad [...] lat, organ ani razu nie skorzystał z instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 k.p.a. – nie informował stron postępowania o przyczynach zwłoki i nie wyznaczał nowego terminu na załatwienie sprawy. Powyższe okoliczności, zdaniem Sądu, wskazują w sposób jednoznaczny, że brak rozstrzygnięcia niniejszej sprawy decyzją merytoryczną był wynikiem niepodejmowania przez Prezydenta [...] działań zmierzających do zakończenia postępowania w terminach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z tych też względów Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. Nawet skomplikowany charakter sprawy nie uzasadnia bowiem -w ocenie Sądu- prowadzenia postępowania przez kilkanaście lat. Na ocenę tą nie może wpłynąć fakt, iż dopiero w piśmie z dnia 7 grudnia 2012 r. B. W. poparła wniosek Z. N. i B. N. z dnia 2 kwietnia 2001 r., w sytuacji gdy z tego ostatniego wyraźnie wynikał krąg stron postępowania i osób uprawnionych do ewentualnego odszkodowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. W przedmiocie kosztów sądowych orzeczono jak w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się: wpis stały od skargi w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżących będącego adwokatem w wysokości 240 zł, które określono w oparciu o § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).