I SAB/Sz 42/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi B. F. na bezczynność Wójta Gminy Siemyśl w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Wnioskiem z 26 stycznia 2026 r. B. F. (dalej: "skarżąca", "strona"), wystąpiła do Wójta Gminy [...] (dalej: "organ", "Wójt") na podstawie art 2 ust. 1 oraz art 10 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, ze zm. dalej: "u.d.i.p.", "ustawa"), o udzielenie informacji publicznej dotyczącej wypowiedzi podczas sesji Rady Gminy S. z 27 listopada 2025 r., w której, w ocenie skarżącej, Wójt publicznie przypisał stronie stosowanie "mobbingu wobec pracowników urzędu". Zakres żądanej informacji obejmował odpowiedzi na następujące pytania: Czy używając wobec skarżącej sformułowania "mobbing" Wójt działał jako osoba prywatna, czy jako Wójt Gminy wykonujący zadania publiczne? Jaką konkretną definicję pojęcia "mobbing" Wójt przyjął, formułując opisywaną wypowiedź? Na jakiej podstawie faktycznej lub prawnej uznał organ, że działania strony spełniają przestanki "mobbingu"? Czy przed publicznym użyciem wobec skarżącej tego sformułowania: prowadzone było jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające, sporządzono notatkę służbową, analizę prawną lub inną dokumentację? - jeżeli tak to poproszono o jej udostępnienie. Czy w Urzędzie Gminy S. odnotowano jakiekolwiek oficjalne skargi, zawiadomienia lub zgłoszenia dotyczące rzekomego "mobbingu" ze strony skarżącej? Jeżeli tak, to poproszono o ich kopie (z zachowaniem anonimizacji danych osobowych). W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt, w piśmie z 4 lutego 2025 r., przesłanym w tym dniu, poinformował stronę na podstawie art. 4 u.d.i.p., że pytania zawarte w punktach 1-4 wniosku nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Zaś w zakresie punkty 5 organ poinformował, że nie wpłynęła do niego żadna skarga, zawiadomienie lub zgłoszenia dotyczące rzekomego "mobbingu" ze strony skarżącej. Skarżąca złożyła 27 lutego 2026 r. skargę do sądu administracyjnego na bezczynność w rozpoznaniu ww. wniosku, zarzucając organowi naruszenie przepisów ustawy u.d.i.p. Skarżąca wniosła o: zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku poprzez udostępnienie żądanej informacji publicznej w zakresie pkt 1-4 wniosku z 26 stycznia 2026 r., stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, wskazując na brzmienie art. 1 ust. 1 ustawy, że żądanie dotyczyło wypowiedzi organu władzy publicznej wygłoszonej w trakcie oficjalnej sesji rady gminy, a więc w ramach wykonywania funkcji publicznej, wskazując, że informacją publiczną są w szczególności informacje o sposobie wykonywania zadań publicznych, podstawy faktyczne i prawne działań organu, a także dokumenty wytworzone w związku z realizacją zadań publicznych. Jeżeli żądane informacje nie istnieją - organ zobowiązany jest to jednoznacznie stwierdzić. Jeżeli zachodzą przesłanki odmowy - organ zobowiązany jest wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy. Organ nie uczynił żadnego z powyższych. W ocenie skarżącej lakoniczne stwierdzenie, że żądanie "nie stanowi informacji publicznej", bez wydania decyzji administracyjnej oraz bez zastosowania procedury ustawowej, nie kończy postępowania w sposób przewidziany prawem. Stanowi to bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz naruszenie art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 ustawy oraz art. 7. i art. 61 Konstytucji RP. Wskazując na rażący charakter bezczynności skarżąca wyjaśniła, że obowiązek rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma charakter jednoznaczny i niebudzący wątpliwości. Organ, będący profesjonalnym podmiotem administracji publicznej, zobowiązany był do zastosowania procedury wynikającej z ustawy. Zamiast tego organ nie udostępnił informacji, nie wydał decyzji administracyjnej, nie wskazał podstawy prawnej odmowy, w sposób arbitralny uznał, że żądanie nie stanowi informacji publicznej. Takie działanie stanowi oczywiste i kwalifikowane naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie rażącego naruszenia w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stanowiska organ przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że skarżąca zarzuca organowi, że skoro uznał żądania z punktów 1-4 za niestanowiące informacji publicznej, powinien wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji. Zarzut ten organ uznał za bezzasadny wskazując, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie wtedy, gdy przedmiotem wniosku jest informacja publiczna, a organ odmawia jej udostępnienia lub umarza postępowanie. Wójt wskazał na poglądy prawne orzecznictwa sądowego, z których wynika, że: "Decyzje odmowne w sprawach z zakresu informacji publicznej wydaje się po pierwsze w przypadkach, które dotyczą informacji publicznej, ale odmawiają jej udostępnienia (...). Po drugie, gdy żądane informacje publiczne nie mogą być udostępnione ze względu na dobra prawnie chronione. Jeśli żądana informacja nie jest informacją publiczną, to nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej." "W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę czynności materialno-technicznej, tj. udostępnienia informacji lub pisma informacyjnego skierowanego do wnioskodawcy." "Organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej". W świetle powyższego organ uznał, że prawidłowo poinformował skarżącą, że żądania z punktów 1-4 nie stanowią informacji publicznej, a brak decyzji administracyjnej nie może być kwalifikowany jako bezczynność. Jednocześnie organ nie zgodził się z żądaniem skarżącej, która wniosła o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa zachodzi jedynie w sytuacjach wyjątkowych, gdy organ w sposób oczywisty i kwalifikowany narusza przepisy, działa w sposób lekceważący lub całkowicie ignoruje obowiązki ustawowe. Dalej organ stwierdził, że udzielił odpowiedzi w ustawowym terminie. Jak podał w zakresie punktu 5 wniosku udzielił odpowiedzi merytorycznej. W zakresie punktów 1-4 wniosku organ uznał, że prawidłowo poinformował o braku charakteru informacji publicznej zawartych w nich żądań oraz stwierdził, że nie doszło do przewlekłości ani zaniechania. Według Wójta brak jest zatem podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Skarga jest bezzasadna, a organ działał zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz w zgodzie z utrwalonymi poglądami prawnymi orzecznictwa sadowego. W replice do odpowiedzi organu na skargę, w piśmie z 15 kwietnia 2026 r. skarżąca stanowisko organu uznała za próbę obejścia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz uchylenia się od odpowiedzialności za własne działania podejmowane w sferze publicznej. Wyjaśniła, że organ przyjmuje nieuprawnione założenie, że może dowolnie kwalifikować wniosek jako "niedotyczący informacji publicznej", aby uniknąć obowiązku jego rozpoznania w trybie ustawy. Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego informacją publiczną jest każda informacja odnosząca się do działalności organów władzy publicznej, zakres informacji publicznej należy interpretować szeroko, a nie zawężająco, a dokumenty takie jak notatki, analizy czy stanowiska organu stanowią informację publiczną. W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie wszystkie pytania zawarte we wniosku dotyczą bezpośrednio działania Wójta [...] podczas oficjalnej sesji Rady Gminy, a więc bezspornie mieszczą się w sferze publicznej. Według skarżącej organ próbuje sprowadzić sprawę do poziomu "oceny" lub "interpretacji", podczas gdy istotą wniosku było ustalenie: - czy wypowiedź organu była oparta na jakichkolwiek faktach lub dokumentach, - czy istniały podstawy prawne i faktyczne do publicznego przypisania określonych zachowań, - czy organ dysponował dokumentacją uzasadniającą swoje stanowisko. Są to pytania o konkretne działania organu, a nie o poglądy czy opinie. Według strony szczególnie rażący jest fakt, że organ z jednej strony twierdzi, że informacje nie mają charakteru publicznego, z drugiej - częściowo udziela odpowiedzi (pkt 5), co jednoznacznie potwierdza, że rozpoznawał wniosek w trybie ustawy. Takie działanie stanowi przejaw dowolności i narusza zasadę zaufania do organów władzy publicznej. Ponadto, nawet przy przyjęciu stanowiska organu (podkreślając, że skarżąca stanowczo się mu sprzeciwia), organ był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, co wynika wprost z orzecznictwa NSA (I OSK 2134/13). Według strony brak wydania decyzji przy jednoczesnej odmowie udostępnienia informacji stanowi bezczynność. Dodatkowo skarżąca podkreśliła, że sprawa dotyczy publicznej wypowiedzi organu, w której przypisano skarżącej określone zachowania. Odmowa ujawnienia podstaw tej wypowiedzi oznacza w praktyce brak przejrzystości działania organu oraz naruszenie prawa obywatela do kontroli działalności władzy publicznej. Zdaniem skarżącej organ nie może korzystać z prawa do publicznego formułowania zarzutów wobec obywatela, jednocześnie odmawiając ujawnienia ich podstaw. Takie działanie, jej zdaniem, stoi w sprzeczności z zasadami państwa prawa. W konsekwencji należy uznać, że bezczynność organu miała charakter rażący i powinna zostać jednoznacznie stwierdzona przez Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Skarga została rozpoznana w oparciu o art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Przepisy te stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. W razie uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż na podstawie art. 61 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ograniczenie powyższego prawa, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób, jak i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Procedurę dostępu do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej - Państwa, czy też wspólnoty samorządowej (por. np. wyroki NSA z dnia: 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3461/21 i 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21). Zasadą wynikającą z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. jest, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, że Wójt udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej z 26 stycznia 2026 r. pismem sporządzonym 4 lutego 2026 r., a zatem przed upływem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Żądanie obejmowało odpowiedzi na pięć pytań dotyczących użycia przez Wójta sformułowania "mobbing" wobec Skarżącej. Wójt Gminy odpowiedział na wniosek w ustawowym terminie pismem z dnia 4 lutego 2025 r. W zakresie pkt 1–4 organ odmówił podania informacji, twierdząc, że pytania te nie stanowią informacji publicznej. W zakresie pkt 5 organ udzielił odpowiedzi negatywnej informując, że w Urzędzie Gminy nie odnotowano żadnych skarg ani zawiadomień o mobbingu ze strony Skarżącej. Skarżąca wniosła skargę na bezczynność. Domagała się zobowiązania organu do załatwienia wniosku w zakresie pkt 1–4 oraz stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu skarga na bezczynność nie zasługuje na uwzględnienie. Organ nie pozostaje w bezczynności, ponieważ udzielił prawidłowych i wyczerpujących odpowiedzi zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.). Sąd w pełni podziela stanowisko organu, że żądania sformułowane w punktach 1–4 wniosku nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Pytanie o to, czy Wójt działał jako osoba prywatna, czy jako organ, w ocenie Sądu, zmierza do uzyskania subiektywnej oceny, interpretacji lub wyjaśnienia motywów działania. Informacja publiczna dotyczy faktów, a nie ocen i intencji piastuna funkcji. Pytanie o "konkretną definicję", jaką Wójt przyjął w swojej wypowiedzi, nie dotyczy wiedzy o sprawach publicznych. Jest to żądanie ujawnienia wewnętrznego procesu myślowego lub prywatnego rozumienia pojęć językowych przez osobę fizyczną. Żądanie wyjaśnienia, na jakiej podstawie organ uznał zachowanie strony za mobbing, stanowi w istocie żądanie dokonania wykładni lub uzasadnienia własnych słów i nie służy do polemiki z wypowiedziami przedstawicieli władzy ani do zmuszania ich do tłumaczenia się z motywów wypowiedzianych opinii. Pytanie o istnienie analiz, notatek lub postępowań wyjaśniających, według Sądu, ma charakter dwoisty. Skoro organ wskazał, że pytania te nie dotyczą sprawy publicznej, to ewentualna dokumentacja wewnętrzna dotycząca prywatnych sporów słownych również nie miałaby waloru publicznego. Ponadto z odpowiedzi na pkt 5 jasno wynika, że żadne oficjalne procedury w tym zakresie nie były rejestrowane. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnioski zmierzające do poznania intencji, ocen, interpretacji lub wyjaśnień motywów działania organu nie dotyczą informacji publicznej. W sytuacji, gdy żądanie nie obejmuje informacji publicznej, organ nie wydaje decyzji o odmowie (art. 16 u.d.i.p.), lecz informuje wnioskodawcę zwykłym pismem. Wójt Gminy uczynił to prawidłowo pismem z 4 lutego 2025 r. W zakresie punktu 5 wniosku Wójt udzielił Skarżącej jasnej i jednoznacznej odpowiedzi informując, że do Urzędu Gminy S. nie wpłynęła żadna skarga, zawiadomienie ani zgłoszenie dotyczące rzekomego mobbingu ze strony Skarżącej. Uznany w orzecznictwie jest fakt, że tzw. informacja negatywna (o nieposiadaniu lub braku istnienia danych dokumentów) stanowi pełnoprawne załatwienie wniosku. Skoro dokumenty, o których kopie prosiła Skarżąca fizycznie nie istnieją w urzędzie, organ nie miał możliwości ich udostępnienia. Informując o tym Skarżącą, Wójt skutecznie zniósł stan ewentualnej bezczynności w tym zakresie. Organ zareagował na wniosek bez zbędnej zwłoki, udzielając odpowiedzi w terminie ustawowym. Wobec punktów niebędących informacją publiczną (pkt 1–4) zastosowano prawidłowe powiadomienie pismem, a wobec pytania o fakty (pkt 5) udzielono informacji negatywnej. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku w przedmiocie informacji publicznej oznacza sytuację, w której pomimo upływu ustawowych terminów organ, będąc zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wbrew przepisom prawa nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 lub art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Względnie, gdy nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy (por. wyrok NSA z 7 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 39/15, wyrok WSA w Poznaniu z 9 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 139/20, wyrok WSA w Warszawie z 15 stycznia 2026 r. sygn. akt IV SAB/Wr 1109/25). Skoro organ nie dopuścił się bezczynności, brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na [...]