I SAB/Po 1/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Wolna – Kubicka Sędzia WSA Katarzyna Nikodem (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J.P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody [..] w przedmiocie potwierdzenia przejścia z mocy prawa części nieruchomości na własność Miasta oddala skargę.

Pismem z [...] stycznia 2021 r. J. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając Wojewodzie bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie sprawy w zakresie wykonania obowiązku umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w przedmiocie potwierdzenia przejścia z mocy prawa na własność Miasta P. z dniem [...]01.1999 r. części nieruchomości położonej w P., stanowiącej fragment ulicy [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb J., arkusz mapy [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] [...], zwanej dalej nieruchomością. Postępowania toczyło się na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm., zwanej dalej ustawą reformującą), postępowania w sprawie dotyczącej wydania decyzji na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm., zwanej dalej ustawą reformującą), W sprawie wystąpił następujący stan faktyczny. Zarząd Dróg Miejskich w [...] pismem z [...].10.2015 r. wystąpił do Wojewody o wydanie na podstawie art. 73 ustawy reformującej decyzji o przejęciu na własność Miasta [...] ww. nieruchomości. Organ w toku postępowania ustalał krąg uczestników postępowania. Wojewoda postanowieniem z [...] kwietnia 2018r. zawiesił postępowanie w przedmiocie potwierdzenia przejścia z mocy prawa na własność Miasta [...] z dniem [...].1999 r. nieruchomości, z uwagi na brak postanowień spadkowych po A. Ł., K. P., A. S., M. P., M. P., M. P., M. P., S. M. oraz A. D.. Minister Rozwoju postanowieniem z [...] lutego 2020r. uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że wymienione osoby zmarły przed wszczęciem postępowania, a zatem tym osobom nie przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu. Zatem Wojewoda bezpodstawnie zastosował przepis art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Akta zostały zwrócone do Wojewody [...] lipca 2020 r. Wnioskiem z [...] września 2020r. wpłynął wniosek pełnomocników stron o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, stwierdzający, że uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg na terenie województwa [...] do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich utraciła moc. Skoro ta uchwała utraciła moc, to zdaniem skarżącego od 30 grudnia 1990 r. droga straciła charakter drogi publicznej. W tych okolicznościach nie znajduje zastosowana norma z art. 73 ustawy reformującej. Pismem z [...] października 2020r. Wojewoda poinformował stronę o obowiązujących przepisach i o stanowisku organu, że nie ma podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Pismem z [...] listopada 2020r. A. K., D. R., D. D., J. Ł., J. Ć., K. R., K. P., W. T., K. P., K. A. oraz skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, złożyli ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę oraz bezczynność organu w zakresie wykonania obowiązku umorzenia bezprzedmiotowego postępowania. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii postanowieniem z [...] grudnia 2020r. uznał zażalenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu wskazał przyczyny rozpatrzenia ponaglenia jako zażalenia, wyjaśnił pojęcia bezczynności oraz przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Zaznaczył, że organ podejmował w sprawie szereg działań: wystąpił do Sądu Rejonowego [...] o odpis postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej A. Ł., do Sądu Rejonowego S. w S. o odpis prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej A. S., do Sądu Rejonowego P. w P. o odpis prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłych M. P., A. S. i M. P., a nadto pismem z [...] października 2020r. poinformował strony o przewidywanym terminie zakończenia postępowania do dnia 31.10.2021 r., w związku z koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego, natomiast pismem kolejnym pismem z [...] października 2020r. poinformował strony, że wniosek o umorzenie postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. W piśmie z [...] stycznia 2021r., wskazanym we wstępie, stanowiącym skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz bezczynności w zakresie wykonania obowiązku umorzenia postępowania, którego dalsze prowadzenie jest bezprzedmiotowe, a także o zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu podniósł, że postępowanie toczy się od 5 lat, podczas których nie został ustalony nawet pełny krąg uczestników postępowania. Jedynym materiałem pozostałym do uzupełnienia są postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po części tabularycznych właścicieli nieruchomości, co nie powinno trwać dłużej niż 3 miesiące, natomiast aktualne przedłużenie postępowania przewiduje jego termin końcowy na koniec października 2021 r. Ponadto zdaniem skarżącego postępowanie w ogóle nie powinno być prowadzone i powinno zostać umorzone, ponieważ droga leżąca na przedmiotowej działce nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. drogi publicznej - w związku z czym prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe. Wynika to z faktu, że Uchwała nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] października 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie województwa [...] do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, nie została ujęta w obwieszczeniu Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1990 r. Uchwała ta stanowiła podstawę uznawania przedmiotowej nieruchomości (ul. [...] za drogę publiczną. Tym samym od 30 grudnia 1990 r. droga ta straciła charakter drogi publicznej i nie znajduje do niej zastosowania norma art. 73 ustawy reformującej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak efektywnych działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści tych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Skargi w tym przedmiocie mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Kognicja sądu w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej K.p.a.), a także czy po wniesieniu skargi ewentualnie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania. W postępowaniu tym Sąd nie bada sprawy pod kątem merytorycznym co do jej istoty i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu o określonej treści, do którego był zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez Sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący w niniejszej sprawie domaga się umorzenia postępowania w sprawie dotyczącej wydania decyzji na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm., zwanej dalej ustawą reformującą) w przedmiocie potwierdzenia przejścia z mocy prawa na własność Miasta P. z dniem [...].1999 r. części nieruchomości położonej w P., stanowiącej fragment ulicy [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb J., arkusz mapy [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] [...], zwanej dalej nieruchomością wywodząc to z oceny bezprzedmiotowości postępowania. Zauważyć należy, że instytucja umorzenia postępowania zasadniczo kojarzona jest z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania oraz zastojem trwałym i ostatecznym postępowania, jakkolwiek oczywiście na gruncie art. 105 K.p.a. ustawodawca akcentuje jego bezprzedmiotowość, to jest brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Jeżeli tak, to w rozumieniu przywołanego przepisu prawa z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a., co powoduje, że sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego traci pierwotny charakter sprawy administracyjnej (zob. wyrok NSA z 23 czerwca 2020r., sygn. akt I GSK 2091/19). Zarazem żaden przepis K.p.a. nie stanowi podstawy do wydania jakiegokolwiek orzeczenia o odmowie umorzenia postępowania. Organ, nie dostrzegając przesłanek umorzenia postępowania, powinien to postępowanie kontynuować, nie wydając rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia postępowania. Stanowisko organu administracji publicznej w zakresie niezasadności wniosku o umorzenie postępowania administracyjnego powinno być wyrażone przez wydanie decyzji merytorycznej po zakończeniu postępowania. Żaden przepis prawa, w tym art. 105 K.p.a., nie daje podstaw do wydania decyzji ani postanowienia o odmowie umorzenia postępowania. Decyzja o odmowie umorzenia postępowania, jako wydana bez podstawy prawnej, dotknięta jest nieważnością (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) – tak WSA w Białymstoku w wyroku z 07 czerwca 2019r., sygn. akt II SAB/Bk 24/19. Mając na uwadze powyższe nie sposób stwierdzić, by organ w niniejszej sprawie pozostawał w bezczynności. W zakresie przewlekłości postępowania należy wskazać, że większość osób ujawnionych w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości nie żyje i nie udało się uzyskać wszystkich postanowień spadkowych po zmarłych. Jak wskazał organ, dane, którymi dysponuje, są niewystarczające do wystąpienia do właściwych miejscowo sądów o wydanie odpisów tych postanowień, o ile zostały przeprowadzone stosowne postępowania, przy czym także pełnomocnicy ustalonych stron nie dysponują wiedzą o wymaganych postanowieniach. By móc wydać merytoryczne orzeczenie organ winien mieć ustalonych zarówno właścicieli nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz na dzień obecny. Organ jest w kontakcie z pełnomocnikami ustalonych stron. Od momentu złożenia wniosku pełnomocników o umorzenie postępowania pismami z [...] i [...] października 2020r. wystąpił do Sądu Rejonowego [...], do Sądu Rejonowego P. w P. oraz do Sądu Rejonowego S. [...] o przesłanie odpisów postanowień spadkowych. Pismem z [...] listopada 2020r. Sąd Rejonowy P. w P. [...] Wydział Cywilny poinformował, iż po odpis postanowienia o sygnaturze akt II Ns [...] należy zwrócić się do Archiwum Państwowego w P.. Natomiast dnia [...] stycznia 2021 r. do Urzędu Wojewódzkiego w P. wpłynęło postanowienie po zmarłej p. M. P., przekazane przez [...] Wydział Sądu Rejonowego P. w P.. W zakresie pozostałych postanowień spadkowych organ nie uzyskał jeszcze odpowiedzi. Stąd też [...] stycznia 2021 r. Wojewoda zwrócił się ponownie do właściwych sądów o przesłanie postanowień spadkowych, o których organ posiada wiedzę oraz do Archiwum Państwowego w P. o przesłanie odpisu postanowienia spadkowego po zmarłym M. P.. W ocenie Sądu powyższe działania nie wskazują na opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, lecz przeciwnie – organ w ocenie Sądu dąży do ustalenia właściwego kręgu podmiotów o przymiocie strony w niniejszym postępowaniu. Na marginesie należy zauważyć, że jeśli skarżący ma wiedzę odnośnie spadkobierców poszukiwanych przez organ osób, może tą wiedzą podzielić się z organem, aby postępowanie mogło się zakończyć merytorycznie. Tym samym zarzuty skarżącego co do przewlekłego prowadzenia postępowania Sąd uznał za niezasadne. Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.