I SA/Wa 99/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz sędzia WSA Monika Sawa asesor sądowy WSA Anna Milicka-Stojek (spr.) Protokolant starszy referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi B. G., E. G., P. G., M. K. i A. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 października 2025 r. nr 4151/2025 w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość warszawską oddala skargę.

Wojewoda Mazowiecki (dalej jako "organ" lub "Wojewoda") decyzją z 22 października 2025 r. nr 4151/2025 utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent") z 14 stycznia 2025 r. nr 16/SD/2025 o odmowie przyznania P. G., E. G., A. G., M. K. i B. G. (dalej jako "skarżący") odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], nr hip. [...] (pkt 1) oraz o zobowiązaniu skarżących do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia, kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna, zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego na podstawie decyzji Prezydenta z 17 lipca 2012 r. nr 338/GK/DW/2012, która została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej jako "Komisja") z 5 sierpnia 2022 r. nr KR II R 1/22. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), powoływanego dalej jako "dekret". Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. 21 listopada 1945 r., przeszła na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie z mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130 ze zm.), stała się własnością Skarbu Państwa. Jak wynika ze świadectwa Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w Warszawie z 12 lipca 1946 r. nr 5517/46 ww. nieruchomość uregulowana była jawnym wpisem na imię L. i M. małż. G. w równych częściach niepodzielnie z mocy aktu kupna sprzedaży zeznanego w dniu 19 listopada 1927 r. Z opracowania geodezyjnego z 26 stycznia 2023 r. wynika, że nieruchomość ta, o pow. 2632 m2, wchodzi obecnie w skład działek: nr [...] cz. - 941 m2, nr [...] cz. - 952 m2, nr nr [...] cz. - 435 m2 i nr [...] - 304 m2, wszystkie z obrębu [...]. Działki nr [...] i nr [...] stanowią własność Skarbu Państwa, zaś dz. nr nr [...] i nr [...] - własność m.st. Warszawy. M. G. w dniu 15 października 1948 r. wystąpiła do Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy z wnioskiem o oddanie w wieczystą dzierżawę placu położonego przy ul. [...] nr hip. [...]. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie (dalej jako "Prezydium") orzeczeniem administracyjnym z 20 października 1964 r. nr GK.III-II-6/C/109/64 odmówiło dawnym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. M. G. wnioskiem z 16 kwietnia 1991 r. wystąpiła o przyznanie odszkodowania za grunt ww. nieruchomości. Wniosek został podpisany przez K. G. z dopiskiem w.z. Następnie M. G. wnioskiem z 8 marca 1993 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium z 20 października 1964 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z 28 lutego 2000 r. nr PO.5.3-R-738/99, utrzymaną w mocy decyzją tego organu z 20 kwietnia 2000 r. nr P.5.3-WP-12/2000, odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z 20 października 1964 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 987/00 oddalił skargę K. G. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 20 kwietnia 2000 r. K. G. wnioskiem z 21 sierpnia 2002 r., T. G. wnioskiem z 9 stycznia 2004 r., T. G.1 wnioskiem z 9 stycznia 2004 r., E. G. wnioskiem z 30 sierpnia 2004 r. P. G. wnioskiem z 30 sierpnia 2004 r. wystąpili o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość. Następnie pismem z 9 lipca 2009 r. T. G., T. G.1, P. G. i E. G. poparli ww. wnioski. Prezydent decyzją z 17 lipca 2012 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 5 709 270,00 zł za część przedmiotowej nieruchomości na rzecz T. G.1, A. G., M. K., E. G. i P. G. Komisja decyzją z 5 sierpnia 2022 r. nr KR II R 1/22 uchyliła w całości decyzję Prezydenta z 17 lipca 2012 r. i przekazała mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta nie została zaskarżona. W wyniku ponownego rozpoznania wniosków o odszkodowanie, Prezydent decyzją z 14 stycznia 2025 r.: 1) na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", odmówił skarżącym przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość; 2) na podstawie art. 132 ust. 2a u.g.n. zobowiązał: następcę prawnego Z. G. - B. G. do zwrotu kwoty na dzień wydania decyzji 5 789 580,00 zł, P. G. do zwrotu kwoty na dzień wydania decyzji 723 698,00 zł, E. G. do zwrotu kwoty na dzień wydania decyzji 723 698,00 zł, A. G. do zwrotu w kwoty na dzień wydania decyzji 723 698,00 zł, M. K. do zwrotu kwoty na dzień wydania decyzji 723 698,00 zł – w terminie 14 dni od dnia, kiedy decyzja ta stanie się ostateczna, które to kwoty stanowią zwaloryzowane odszkodowanie wypłacone na podstawie decyzji Prezydenta z 17 lipca 2012 r., wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzją Komisji z 5 sierpnia 2022 r. W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że w sprawie nie spełniono przesłanek z art. 215 ust. 2 u.g.n., bowiem budynek posadowiony na gruncie miał charakter domu wielorodzinnego, a ponadto nie spełniono przesłanki planistycznej - działka nie była przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, zaś dawni właściciele nieruchomości utracili faktyczną możliwość władania nią przed 5 kwietnia 1958 r. – gospodarzem/administratorem przedmiotowego terenu od początku lat 50-tych XX w. był bowiem [...], a nie przeddekretowy właściciel. W konsekwencji Prezydent uznał, że konieczne było orzeczenie również o zwrocie przez skarżących zwaloryzowanego odszkodowania. Wojewoda decyzją z 22 października 2025 r., po rozpoznaniu odwołania skarżących, utrzymał w mocy decyzję z 14 stycznia 2025 r. Wskazał, że Prezydent, mając na uwadze materiał dowodowy, w tym opinię fotogrametryczną, prawidłowo przyjął, że przedmiotowa nieruchomość w dacie wejścia w życie dekretu była zabudowana. Budynek posadowiony na niej był jednak budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Ustalenie to oparto na piśmie Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z 29 czerwca 2010 r., z którego wynika, że w budynku przy ul. [...] w Warszawie znajdowało się 12 lokali, w których dokonywano zameldowań. Jednocześnie wskazano, że w archiwum zakładowym ww. jednostki znajdują się 4 księgi meldunkowe, z których najstarsza została założona 6 października 1945 r. W aktach znajduje się też odpis pełnomocnictwa udzielonego E. Z. w dniu 29 lipca 1945 r. przez dawnych właścicieli obejmującego upoważnienie do zarządzania budynkiem, w tym do zawierania i rozwiązywania umów o najem lokali, pobierania komornego, zatrudniania i zwalniania rządców i dozorców, jak również do załatwiania wszelkich spraw związanych z administrowaniem, m.in. domu przy ul. [...]. Ponadto z pisma administracji domu przy ul. [...] z 22 sierpnia 1947 r., podpisanego przez E. Z. wynika, że dozorca domu S. N. zamieszkuje parterową przybudówkę, która nie łączyła się nigdy z głównym budynkiem i która nie podlega rozbiórce. W powyższym piśmie wskazano również, że w 1945 r. lokatorzy samowolnie zajęli sutereny oraz że nie płacili oni komornego. Materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza więc brak spełnienia przez dawnych właścicieli/ich następców prawnych przesłanki dotyczącej domu jednorodzinnego, o której mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n. Choć więc została spełniona druga przesłanka do przyznania odszkodowania za budynek, gdyż decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej wydana została w dniu 20 października 1964 r., co dokumentuje, że prawo własności do budynku przeszło formalnie na Państwo po 5 kwietnia 1958 r., to jednak spełnienie tej przesłanki nie wystarcza do przyznania odszkodowania za budynek, ponieważ art. 215 ust. 2 u.g.n. wymaga kumulatywnego ziszczenia się obu przesłanek. Przechodząc do oceny prawidłowości decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania za grunt, Wojewoda zauważył, że możliwość przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne Prezydent ocenił, m.in. na podstawie Ogólnego Planu Zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., zgodnie z którym nieruchomość położona jest w strefie Va - w części o pow. 1938 m2 o zwartym sposobie zabudowy, maksymalnej wysokości pięciu kondygnacji i 50% powierzchni zabudowy oraz w strefie IVa - w części o pow. 694 m2 o zwartym sposobie zabudowy, maksymalnej wysokości czterech kondygnacji i 50% powierzchni zabudowy. W konsekwencji, wbrew twierdzeniu Prezydenta, grunt ten mógł być przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne. Choć jednak spełniona została przesłanka planistyczna, to ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że byli właściciele utracili faktyczną możliwość władania nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. Dokumenty archiwalne i opinia fotogrametryczna potwierdzają bowiem użytkowanie tej nieruchomości przez podmiot publiczny już od końca lat 40-tych XX w. Z materiału dowodowego wynika, że była ona zarządzona przez [...], co wykluczało faktyczną możliwość władania gruntem przez dawnych właścicieli. Przechodząc do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 decyzji Prezydenta, Wojewoda zaznaczył, że skarżący podnieśli, że poprzedni ich pełnomocnik przekazał im kwotę odszkodowania pomniejszoną o należne wynagrodzenie wynoszące ponad 2 000 0000 zł. W tej sytuacji, co do tej kwoty, nigdy nie byli oni bezpodstawnie wzbogaceni w rozumieniu art. 405 i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z. 2024 r. poz. 1061), powoływanej dalej jako "K.c.", a więc kwota ta nie powinna podlegać waloryzacji. Zdaniem organu, ww. przepis nie ma jednak w sprawie zastosowania, bowiem obowiązek zwrotu dotyczy całego zwaloryzowanego odszkodowania przyznanego beneficjentom, bez pomniejszenia go o pobrane wynagrodzenie adwokata. Odszkodowanie zostało przyznane spadkobiercom jako faktycznie uprawnionym. Zwrot zwaloryzowanego odszkodowania jest zatem niezależny od tego, jak rozporządzali oni uzyskanymi środkami. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 132 ust. 3a w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. organ zauważył, że przepis ten kreuje obowiązek zwrotu odszkodowania. Nie mówi wprost, że obowiązek ten musi być stwierdzony w formie decyzji administracyjnej, bowiem powstaje z mocy prawa. Skoro więc decyzja Prezydenta z 17 lipca 2012 r. została uchylona przez Komisję decyzją z 5 sierpnia 2022 r., obowiązek ten powstał automatycznie. Niemniej jednak w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, skoro świadczenie powstało i zostało wypłacone na podstawie decyzji administracyjnej, to jego zwrot musi nastąpić w trybie administracyjnym, poprzez wydanie decyzji. W konsekwencji organ ma kompetencje i obowiązek wydać decyzję administracyjną, w której powinien, m.in. określić wysokość zwaloryzowanego odszkodowania i wskazać podmioty zobowiązane oraz wskazać jego podstawę. Wojewoda zauważył również, że choć art. 215 ust. 2 u.g.n. nie odwołuje się wprost do art. 132 ust. 3a u.g.n., to jednak obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania powstaje, m.in. po uchyleniu decyzji, a brak wyraźnego odesłania w innych przepisach nie pozbawia tego przepisu skutku. Przepis ten ma samodzielny zakres działania i brak odesłania nie eliminuje zastosowania art. 132 ust. 3a u.g.n., ponieważ obowiązek zwrotu odszkodowania wypływa bezpośrednio z samej jego treści. W zakresie łączenia w jednej decyzji dwóch odrębnych trybów rozstrzygnięcia, organ wskazał, że art. 215 ust. 2 u.g.n. kreuje przesłanki co do prawa materialnego w zakresie roszczeń odszkodowawczych. Z kolei art. 132 ust. 3a u.g.n. to regulacja szczególna, która kreuje ex lege obowiązek zwrotu wypłaconego odszkodowania. To zatem odrębny tryb, wymagających innych ustaleń faktycznych i materialnoprawnych podstaw. Skoro Prezydent wydał decyzję z dwoma punktami, z których jeden dotyczy odmowy ustalenia odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n., a drugi zwrotu nienależnego świadczenia pieniężnego, na podstawie art. 132 ust. 3a u.g.n., to przekroczył granice sprawy. To proceduralne uchybienie nie wpływa jednak na wynik sprawy. Uchylenie decyzji w tym zakresie byłoby bezzasadne, bo brak istotnego wpływu na rozstrzygnięcie oznacza, że przesłanka z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", nie zachodzi. Odnosząc się do zarzutu odwołania, że zobowiązany do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, jako spadkobierca może odpowiadać jedynie do wysokości wartości czynnej spadku po byłym właścicielu nieruchomości, Wojewoda wskazał, że okoliczność ta nie wpływa na zasadność ustalenia obowiązku zwrotu odszkodowania. Odpowiedzialność spadkobierców za zwrot zwaloryzowanego odszkodowania jest ograniczona do wartości czynnej spadku. Ograniczenie to nie wpływa jednak na samą zasadność nałożenia obowiązku zwrotu, lecz na zakres jego wykonania. Organ administracyjny nie jest uprawniony do ustalania wartości stanu czynnego spadku ani do miarkowania wysokości zobowiązania w granicach tej wartości, gdyż są to kwestie regulowane przepisami prawa cywilnego i podlegają ocenie na etapie postępowania egzekucyjnego lub w ramach roszczeń cywilnoprawnych. Jeżeli więc w toku wykonania decyzji okaże się, że wyegzekwowana kwota przekracza wartość stanu czynnego spadku, spadkobiercy mogą wystąpić z żądaniem odpowiedniego ograniczenia egzekucji lub zwrotu nadpłaconej części świadczenia na podstawie art. 405 i art. 410 K.c., jako nienależnego świadczenia przekraczającego zakres ich ustawowej odpowiedzialności. Odnosząc się zaś do waloryzacji odszkodowania w kwocie 5 709 270 zł, Wojewoda uznał, że jest ona poprawna pod względem arytmetycznym i nastąpiła z zastosowaniem odpowiednich współczynników zmiany cen według publikacji GUS. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na ww. decyzję skarżący wnieśli o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili organowi naruszenie: 1. art. 132 ust. 3a w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. oraz w zw. z art. 1 pkt 1 oraz art. 16 § 1 K.p.a., przez ich bezpodstawne i nieuprawnione zastosowanie, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji Prezydenta z 14 stycznia 2025 r. obejmującej rozstrzygnięcie o którym mowa w pkt 2 tej decyzji, podczas gdy dokonując prawidłowej wykładni ww. przepisu organ odwoławczy winien był dojść do wniosku, że: a) art. 132 ust. 3a u.g.n. (ani żaden inny przepis) nie uprawnia organów do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia na określone strony obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania oraz ustalenia w drodze decyzji wysokości należnej kwoty podlegającej zwrotowi w przypadku, gdy decyzja, na podstawie której odszkodowanie wypłacono, została uchylona lub stwierdzono jej nieważność; przepis ten kreuje jedynie ogólną normę, nakładającą w takiej sytuacji na osoby, którym wypłacono odszkodowanie oraz ich spadkobierców, obowiązek zwrotu odszkodowania uzyskanego z tytułu wywłaszczenia, zwaloryzowanego na dzień zwrotu, przy czym obowiązek ten powstaje z mocy prawa; b) art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim wskazuje na "odpowiednie" stosowanie przepisów u.g.n. dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, nie odwołuje się do art. 132 ust. 3a u.g.n., a jedynie do tych przepisów obecnego Rozdziału 5 działu III u.g.n., na podstawie których ustala się wysokość odszkodowania za nieruchomość, a zatem Wojewoda winien był stwierdzić, że Prezydent nie miał podstaw do rozstrzygnięcia w kontrolowanej decyzji o obowiązku zwrotu odszkodowania przyznanego na podstawie uchylonej przez Komisję decyzji z 17 lipca 2012 r.; tego rodzaju rozstrzygnięcie przesądza o wydaniu zaskarżonej decyzji (w zakresie pkt 2 decyzji Prezydenta) bez podstawy prawnej, co stanowi wadę nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in principio K.p.a.; 2. art. 61 § 1 i § 4 oraz art. 104 § 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 215 ust. 1 oraz art. 132 ust. 3a u.g.n., polegające na błędnym uznaniu przez Wojewodę, że objęcie decyzją przez Prezydenta zarówno rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania, o którym mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n., jak i rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia na skarżących obowiązku zwrotu, o czym mowa w art. 132 ust. 3a u.g.n., zwaloryzowanych kwot odszkodowania przyznanego na podstawie uchylonej decyzji z 17 lipca 2012 r., nie wpływa na wynik sprawy i tym samym nie uzasadnia derogowania tej decyzji z obrotu prawnego; podczas gdy postępowanie w przedmiocie orzeczenia o obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, do czego podstawę miałby dawać art. 132 ust. 3a u.g.n., nigdy nie zostało wszczęte stosownie do art. 61 § 1 K.p.a., zarówno z urzędu, jak i na wniosek stron; złożone przez nich wnioski obejmowały jedynie żądanie ustalenia oraz przyznania odszkodowania za nieruchomość; a zatem, jeżeli z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że nie może zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej postępowanie, które nie zostało wszczęte, jak również, że zgodnie z zasadą skargowości (wynikającą z art. 61 § 1 K.p.a.) jedynie strona wnosząca żądanie do organu decyduje o przedmiocie tego żądania; tak więc tylko ta strona władna jest określić charakter oraz treść żądanej od organu administracji publicznej czynności; należy uznać że decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisów; co z kolei przesadza o jej wydaniu w warunkach, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.; 3. art. 132 ust. 3a w zw. z art. 215 ust 2 u.g.n. oraz w zw. z art. 16 § 1, § 2 i § 3 K.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta z 14 stycznia 2025 r., którą jednocześnie orzeczono o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość, o którym mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n. oraz o obowiązku zwrotu kwoty zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego na podstawie wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji z 17 lipca 2012 r., podczas gdy Wojewoda powinien był dojść do przekonania, że tego rodzaju rozstrzygnięcie jest nieprawidłowe nie tylko z tego względu, że granice sprawy wyznaczone art. 132 ust. 3a u.g.n. wykraczają poza te wynikające z art. 215 ust. 2 u.g.n., co wymaga wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a., ale także, że w przypadku gdy postępowanie administracyjne w sprawie przyznania odszkodowania nie zostało zakończone w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego poprzedniej decyzji odszkodowawczej, obowiązek zwrotu, o którym mowa w art. 132 ust. 3a u.g.n., oraz wysokość zwracanej kwoty, uzależnione są od kwoty nowo ustalonego odszkodowania, co stwierdzone być winno ostateczną i prawomocną decyzją kończącą to postępowanie; tym samym - ewentualne orzeczenie o obowiązku zwrotu wskazanych kwot zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego na podstawie decyzji z 17 lipca 2012 r., powinno było nastąpić w odrębnej decyzji, wydanej dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n.; 4. art. 132 ust. 3a u.g.n. w zw. z art. 104 § 1 i § 2 i art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 922 § 1 i art. 1031 § 2 K.c., przez błędne przyjęcie przez Wojewodę, że mimo że B. G. nabył spadek po Z. G. z dobrodziejstwem inwentarza, o którym mowa w art. 1051 § 2 K.c., to prawidłowe pozostaje rozstrzygnięcie w pkt 2 decyzji z 14 stycznia 2025 r., na mocy którego został on obowiązany do zwrotu całości kwoty zwaloryzowanego odszkodowana (5 789 580 zł), jakie otrzymała jego poprzedniczka prawna, albowiem jeżeli w toku wykonania kontrolowanej decyzji okaże się, że wyegzekwowana kwota przekracza wartość stanu czynnego spadku, skarżący będzie mógł wystąpić z żądaniem odpowiedniego ograniczenia egzekucji lub zwrotu nadpłaconej części świadczenia na podstawie art. 405 i art. 410 K.c., jako nienależnego świadczenia, podczas gdy Wojewoda winien był uznać, że skoro z decyzji z 14 stycznia 2025 r. dla skarżącego wynika obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, skonkretyzowany również co do kwoty, zaś zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2025 r. poz. 132), egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 tej ustawy, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej, to organ egzekucyjny będzie uprawniony do egzekucji całej kwoty wynikającej z ww. decyzji administracyjnej; a zatem tego rodzaju ustalenia odnoszące się do zakresu odpowiedzialności skarżącego za długi spadkowe jego spadkodawcy oraz odnoszące się do zakresu jego zobowiązania do zwrotu przyznanego jego poprzedniczce prawnej (zwaloryzowanego) odszkodowania powinny zostać poczynione już przez Prezydenta oraz powinny znajdować odzwierciedlenie w treści decyzji; 5. art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 7 ust. 1-5, art. 8 i art. 9 ust. 1-2 dekretu, przez dokonanie jego błędnej wykładni skutkującej stwierdzeniem, że "faktyczna możliwość władania", o której mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n., powinna dotyczyć całej nieruchomości, o której mowa w art. 1 dekretu, w jej przedwojennych granicach, a nie polegać na władaniu jedynie poszczególnymi jej częściami; tym samym, że utrata owej faktycznej możliwości władania jedynie częścią (nawet proporcjonalnie niewielką) dawnej nieruchomości powinna skutkować odmową przyznania odszkodowania za całą tę nieruchomość, podczas gdy wykładając ww. przepisy w sposób prawidłowy, Wojewoda winien był stwierdzić, że ustawodawca w art. 215 ust. 2 u.g.n. nie odwołał się do pojęcia "nieruchomości", czy też "gruntu" o którym mowa w art. 1 dekretu, a zamiast tego wprowadził on odrębne pojęcie "działki", która powinna być wykładana jako obszar pochodzący z nieruchomości warszawskiej (mogący stanowić całość tej nieruchomości lub jej część), który to obszar mógł być przeznaczony, zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu 21 listopada 1945 r., pod budownictwo jednorodzinne oraz w zakresie, w jakim dawni właściciele (lub ich następcy prawni) nie zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania tym obszarem (tą "działką") przed 5 kwietnia 1958 r., a zatem że w okolicznościach tej sprawy, w świetle zebranego materiału dowodowego nie sposób ponad wszelką wątpliwość stwierdzić, że w odniesieniu do całej nieruchomości zostały spełnione negatywne przesłanki z art. 215 ust. 2 u.g.n., w tym, że dawni jej właściciele zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania przed 5 kwietnia 1958 r. całą nieruchomością; wręcz przeciwnie, skoro Wojewoda ustalił, że przed tą datą nastąpiło zajęcie przez [...] przedwojennego budynku oraz posadowienie na części nieruchomości tymczasowych (drewnianych) zabudowań, to w odniesieniu do tej części nieruchomości, która zgodnie z opracowaniem fotogrametrycznym z 27 lutego 2023 r., sporządzonym przez geodetę uprawnionego P. F., nie była zajęta przez [...], należało ustalić oraz przyznać odszkodowanie w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n.; 6. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 oraz art. 132 ust. 3a u.g.n., przez jego bezpodstawne zastosowanie przez Wojewodę i utrzymanie w mocy decyzji z 14 stycznia 2025 r., podczas gdy z uwagi na ww. naruszenia decyzja ta powinna zostać uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi, do czego podstawę daje art. 138 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu skargi przywołano argumentację na poparcie ww. zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Podstawę materialnoprawną kontrolowanych decyzji stanowił art. 215 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] podlegała przepisom dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Nie jest również kwestionowane, że przedmiotowy grunt w dacie wejścia w życie dekretu, tj. 21 listopada 1945 r., był gruntem zabudowanym. Ze znajdującej się bowiem w aktach opinii fotogrametrycznej z 12 czerwca 2024 r. sporządzonej przez mgr. inż. P. F. wynika, że analiza zdjęcia lotniczego wykonanego w czerwcu 1945 r. wskazuje, że na terenie tej nieruchomości widoczne są ruiny trzykondygnacyjnego budynku z przybudówką przy ul. [...]. Przybudówka jest przykryta dachem, co pozwala wnioskować, że nie została zniszczona. W obrębie ruin można dostrzec ściany działowe, których układ jest typowy dla budynków mieszkalnych (widoczna jest klata schodowa, korytarz i poszczególne pokoje). Autor opinii wskazał, że opisany budynek swoim kształtem i wymiarami odpowiada istniejącemu w okresie przedwojennym budynkowi mieszkalnemu o adresie [...]. W opinii fotogrametrycznej zamieszczono kopie zdjęć budynku wykonanych w 1938 r. na potrzeby Referatu Gabarytów miasta Warszawy. Co więcej, jak słusznie dostrzegły organy, z pisma Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z 29 czerwca 2010 r. wynika, że w budynku przy ul. [...] w Warszawie znajdowało się 12 lokali, w których dokonywano zameldowań. Jednocześnie wskazano, że w archiwum zakładowym ww. jednostki znajdują się 4 księgi meldunkowe, z których najstarsza została założona w dniu 6 października 1945 r. W aktach jest też odpis pełnomocnictwa udzielonego E. Z. w dniu 29 lipca 1945 r. przez dawnych właścicieli obejmującego upoważnienie do zarządzania budynkiem, w tym do zawierania i rozwiązywania umów o najem lokali, pobierania komornego, zatrudniania i zwalniania rządców i dozorców, jak również do załatwiania wszelkich spraw związanych z administrowaniem, m.in. domu przy ul. [...]. Ponadto z pisma administracji domu przy ul. [...] z 22 sierpnia 1947 r., podpisanego przez E. Z. wynika, że dozorca domu S. N. zamieszkuje parterową przybudówkę, która nie łączyła się nigdy z głównym budynkiem i która nie podlega rozbiórce. W powyższym piśmie wskazano również, że w 1945 r. lokatorzy samowolnie zajęli sutereny oraz że nie płacili oni komornego. Mając powyższe na uwadze słusznie przyjęły organy orzekające w sprawie, że przedmiotowa nieruchomość w dacie wejścia w życie dekretu była zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, a zatem nie została spełniona jedna z przesłanek z art. 215 ust. 2 u.g.n. do przyznania odszkodowania, które przysługiwało jedynie za dom jednorodzinny. Mimo zatem, że budynek ten przeszedł na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r. (dopiero bowiem orzeczeniem administracyjnym z 20 października 1964 r. Prezydium odmówiło dawnym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości), to jednak spełnienie tej przesłanki nie wystarcza do przyznania odszkodowania za budynek, ponieważ art. 215 ust. 2 u.g.n. wymaga kumulatywnego ziszczenia się obu przesłanek w celu uzyskania uprawnienia do odszkodowania za budynek. Jak już wskazano powyżej, art. 215 ust. 2 u.g.n. nie stoi na przeszkodzie dla ustalenia odszkodowania również za grunt, który był zabudowany, o ile spełnione zostaną kumulatywnie określone nim warunki, tj. 1) przesłanka planistyczna (możliwość przeznaczenia nieruchomości przed dniem wejścia w życie dekretu pod budownictwo jednorodzinne) oraz 2) pozbawienie poprzednich właścicieli lub następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r. Przy czym przesłanka możliwości przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne odnosi się do prawnej możliwość zbudowania domu jednorodzinnego, a nie faktycznego jej zabudowania tego rodzaju obiektami. W konsekwencji oceniać ją należało co do zasady przez pryzmat obowiązującego na terenie m.st. Warszawy planu ogólnego zabudowania, a także obowiązujących wówczas przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216). Mając powyższe na uwadze, Wojewoda prawidłowo ustalił, że przedmiotowa nieruchomość przed datą wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, bowiem zgodnie z zapisami Ogólnego Planu Zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., znajdowała się ona w strefie Va - w części o pow. 1938 m2 o zwartym sposobie zabudowy, maksymalnej wysokości pięciu kondygnacji i 50% powierzchni zabudowy oraz w strefie IVa - w części o pow. 694 m2 o zwartym sposobie zabudowy, maksymalnej wysokości czterech kondygnacji i 50% powierzchni zabudowy. Pozostało więc jedynie ustalenie, czy organy prowadzące postępowanie prawidłowo zbadały, a następnie uznały za udowodnione, że poprzedni właściciele (lub ich następcy prawni) zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania ww. nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. Odnosząc się do powyższego Sąd zaznacza, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że użyte w art. 215 ust. 2 u.g.n. pojęcie "faktyczna możliwość władania" odnosi się do stanu faktycznego, a nie prawnego. Obejmuje ono zatem sytuacje gdy poprzedni właściciel lub jego następca prawny nie mógł realnie korzystać z nieruchomości. Przy tym nie chodzi w tym wypadku jedynie o efektywne korzystanie z nieruchomości, czyli czynienie z niej użytku, ale o istnienie samej obiektywnej możliwości tego rodzaju korzystania, choćby władający nie czynił z niej użytku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 1989 r. sygn. akt IV SA 611/89; ONSA 1990/1/9). Hipoteza tej części normy prawnej obejmuje zatem tego rodzaju sytuacje, gdzie w następstwie działań faktycznych podjętych przez osoby trzecie (w tym podmioty publiczne) były właściciel gruntu po 5 kwietnia 1958 r. pozbawiony został realnej możliwości korzystania z nieruchomości. Po analizie zebranego materiału dowodowego Sąd podzielił ocenę organów, że w odniesieniu do gruntu, takiej realnej możliwości korzystania z przedmiotowej nieruchomości jej dawni właściciele zostali pozbawieni przed wspomnianą datą. Jak bowiem prawidłowo ustaliły organy na podstawie zebranego materiału dowodowego, na przedmiotowej nieruchomości przed 5 kwietnia 1958 r. podmioty publiczne podjęły konkretne działania faktyczne uniemożliwiające dawnym właścicielom choćby potencjalną możliwość faktycznego władania tą nieruchomością. Jak wynika z dokumentacji uzyskanej w toku postępowania, Biuro Odbudowy Stolicy Wydział Nadzoru Inspekcji Budowlanej w dniu 15 lutego 1946 r. (zlecenie znak: L. dz.l.B-652) zleciło Społecznemu Przedsiębiorstwu Budowlanemu dokonanie robót zabezpieczających w budynkach na posesji przy ul. [...] polegających na rozebraniu ściany frontowej do poziomu parapetów I piętra oraz kominów. Protokołem z 20 marca 1946 r. dokonano komisyjnego odbioru robót zabezpieczających wykonanych przez Społeczne Przedsiębiorstwo Budowlane, z którego wynika, że w budynku przeprowadzono prace rozbiórkowe polegające na rozebraniu murów ścian frontowych, szczytowych, poprzecznych oraz kominów i odrzucenie gruzu. Protokołem z 15 października 1946 r. dokonano przyjęcia robót zabezpieczających wykonanych przez Dział Pogotowia prace rozbiórkowe w dniach 4-7 marca 1946 r. Z pisma E. Z. (pełnomocnika dawnych właścicieli i administratora budynku) z 18 czerwca 1947 r. wynika, że administracja domu przystąpiła do rozbiórki dwóch górnych pięter budynku. Pismem z 7 kwietnia 1948 r. Dyrekcja Planowania Przestrzennego Biura Odbudowy Stolicy poinformowała M. G., że teren posesji przewidziany jest w opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną (urządzenia sportowe). W związku z tym wskazano, że wszelkie roboty budowlane na omawianej posesji są niedopuszczalne. W aktach znajduje się też projekt odbudowy budynku narożnego biurowo-mieszkalnego parterowego przy ul. [...], gdzie jako budującego wskazano [...] oraz podanie o zatwierdzenie ww. projektu. Podanie wpłynęło do Wydziału Inspekcji Budowlanej w dniu 22 grudnia 1948 r. w celu jego zatwierdzenia, co potwierdza znajdująca się na podaniu prezentata. W piśmie z 7 lutego 1949 r. WKS poinformował Wydział Inspekcji Budowlanej, że wobec rozpoczęcia remontu budynku przy ul. [...] przez użytkownika we własnym zakresie - dalsze roboty rozbiórkowe budynku zostały zaniechane. Dyrekcja Odbudowy Stolicy Biura Planowania Przestrzennego pismem z 10 września 1948 r. skierowanym do [...] poinformowała, że sytuacja frontowego budynku przy ul. [...] róg [...] jest sprzeczna z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że opracowywany plan przewiduje rozebranie omawianego budynku. Jednak biorąc pod uwagę potrzeby Kierownictwa Budowy [...] nie sprzeciwia się prowizorycznemu remontowi niezbędnej części budynku w parterze wyłącznie na cele biurowe. Omawiany budynek może być użytkowany do końca 1951 r., z warunkiem rozbiórki po tym terminie na każde żądanie władz budowlanych. Pozwoleniem z 22 października 1948 r. Wydział Inspekcji Budowlanej udzielił [...] pozwolenia na rozbiórkę wypalonych murów budynku frontowego narożnego, mieszkalnego o wys. 1-3 kondygnacji ul. [...]. Pismem z 5 listopada 1948 r. [...] poinformował Wydział Inspekcji Budowlanej, że w budynku przy ul. [...] zostały usunięte fragmenty zagrażające bezpieczeństwu publicznemu, mury - rozebrane do parteru, gruz wywieziono po czym roboty rozbiórkowe przerwano z powody zamiaru [...] odbudowy budynku we własnym zakresie. Ze sprawozdania Wydziału Inspekcji Budowlanej PRN w m.st. Warszawie z 31 października 1951 r. wynika, że na terenie nieruchomości o adresie [...], tj. [...] prowadził budowę szopy. Jednocześnie wskazano, że [...] dokonało już na użytkowanym przez siebie terenie szeregu samowoli i z reguły ignoruje zarządzenia Wydziału Inspekcji Budowlanej. W danym wypadku szopa drewniana (ażurowa) bez fundamentów, przeznaczona na suszarnię bielizny sportowej, o wymiarach ca 10x15 m. Pismem z 2 listopada 1951 r. [...] zwrócił się do Inspekcji Budowlanej z prośbą o wydanie zezwolenia na użytkowanie parkanu z dachem w wymiarach 10x20m do suszenia bielizny (wskazano, że parkan z dachem zabezpiecza bieliznę przed kradzieżą) oraz na składziki na opał dla lokatorów bursy [...], które są niezbędne. Z materiału dowodowego wynika, że [...] (pismo z 11 lutego 1952 r.) odwołał się od zarządzenia z 14 listopada 1951 r. dotyczącego rozbiórki baraków drewnianych. W odwołaniu wskazano, że [...] ten powołując się na konieczność korzystania z powyższych baraków poprosił o pozwolenie na dalsze użytkowanie zaznaczając, że w chwili rozpoczęcia realizacji na przedmiotowym terenie inwestycji polegającej na budowie [...] budynki natychmiast zostaną rozebrane. Ministerstwo Budownictwa decyzją z 22 lutego 1952 r. utrzymało ww. zarządzenie wskazując jednocześnie, że omawiane baraki należy rozebrać w chwili realizacji urządzania terenu przeznaczonego na budowę [...]. Ze sprawozdania z 20 sierpnia 1954 r. z oględzin na nieruchomości położonej przy ul. [...] wynika, że na terenie [...] ([...]) od strony ul. [...] na terenach wojskowych są wykonywane roboty przy budowie budynku murowanego. Jednocześnie wskazano, że na ww. teren pracownik Wydziału Inspekcji Budowlanej nie został wpuszczony, tłumacząc, że budowa jest tajemnicą wojskową. Wszystkie działania i prace budowlane prowadzone na terenie przedmiotowej nieruchomości od drugiej połowy lat 40-tych XX w. (które wynikają z ww. dokumentów) potwierdza również opracowanie fotogrametryczne z 2024 r. wykonane z wykorzystaniem zdjęć lotniczych z 1945 r., 1947 r., 1951 r., 1953 r., 1955 r., 1959 r. i 1960 r. W opracowaniu tym wskazano, przy opisie zdjęcia z 1947 r., że można na nim zauważyć, że częściowo zostały rozebrane ruiny budynku mieszkalnego. Usunięto część ścian działowych, a ściany zewnętrzne przy ulicy rozebrano powyżej parteru (...). Zgodnie z dokumentacją dostępną w aktach sprawy (Protokół przyjęcia robót zabezpieczających wykonanych przez Dział Pogotowia budowlanego B.O.S.) w budynku przeprowadzono częściowe prace rozbiórkowe w dniach 4-7 marca 1946 r. Przy tym z dokumentów wynika, że drugie prace rozbiórkowe w 1948 r. przeprowadził Zarząd [...]. Celem prac było zabezpieczenie ruin przed katastrofą budowlaną. W aktach dostępne są też zdjęcia budynku po przeprowadzonych pracach rozbiórkowych w 1946 r. Odpowiadają one sytuacji widocznej na opisywanym zdjęciu lotniczym z 1947 r. Poza częściową rozbiórką budynku, na terenie nieruchomości nie można dostrzec innych istotnych zmian. Na jej przeważającej części widoczny jest ogród, a przy budynku utwardzone podłoże. Podobnie jak na zdjęciu z 1945 r. przybudówka jest przykryta dachem, co świadczy o tym, że nie została ona rozebrana. W opisie zdjęcia z 1951 r. wskazano z kolei, że w miejscu ruin dawnego budynku widocznych na uprzednio opisywanych zdjęciach, można dostrzec budynek przykryty dachem. Ma on ten sam kształt i wymiary, co dawny budynek. Pozwala to wnioskować, że nowy budynek najprawdopodobniej powstał w wyniku odbudowy dawnego budynku. Na podstawie długości cienia można ustalić, że miał on jedną nadziemną kondygnację, co wskazuje na to, że nie dokonano pełnej odbudowy (przedwojenny budynek miał trzy kondygnacje), natomiast koresponduje to z sytuacją widoczną na wcześniej opisanym zdjęciu z 1947 r., na którym można dostrzec, że ruiny częściowo rozebrano pozostawiając tylko ściany na poziomie pierwszej kondygnacji (parteru). Na dachu budynku widoczne są liczne kominy, co świadczy o tym, że był on przystosowany do stałego pobytu ludzi (kominy świadczą o zapewnieniu ogrzewania i wentylacji pomieszczeń) i najprawdopodobniej pełnił funkcję mieszkalną bądź biurową. Autor opinii zauważył, że powyższe ustalenia potwierdzają dokumenty znajdujące się w aktach sprawy i stwierdził, że "6 grudnia 1948 roku [...] wystąpił o zatwierdzenie projektu i wydanie pozwolenia na budowę parterowego budynku murowanego-biurowo-mieszkalnego. Do pozwolenia załączono projekt budynku. Na kolejnej stronie zamieszczono porównanie długości ścian odczytanych z projektu z długościami ścian widocznymi na zdjęciach i na mapie Lindleya. Z porównania wynika, że budynek został zrealizowany zgodnie z projektem i jednocześnie odpowiada swoimi wymiarami budynkowi widocznemu na mapie Lindleya opracowanej przed 1939 rokiem (...). Poza porównaniem długości porównano także powierzchnie zabudowy. W dokumentach sprawy pojawiają się jeszcze dwie informacje odnośnie powierzchni zabudowy opisywanego budynku. (...)". Z kolei po analizie zdjęcia wykonanego w 1953 r. wskazano, że na nieruchomości był widoczny budynek mieszkalny przykryty dachem, komórkę i ogród. W ogrodzie, w miejscu klombu, widoczny jest nowo powstały budynek. Ma on wymiary ok. 10x20 i jedną nadziemną kondygnację (...) Na dachu nie można dostrzec kominów, co pozwala wnioskować, że nie był on przeznaczony na stały pobyt ludzi i najprawdopodobniej pełnił funkcję gospodarczą (...). Jak wskazał dalej biegły, można wnioskować, że budynek ten to szopa do suszenia bielizny sportowej, w sprawie której odbywała się liczna korespondencja, dołączona do akt sprawy, a dotycząca wstrzymania robót budowlanych przez [...]. Podsumowując opisy stanu zagospodarowania nieruchomości na poszczególnych zdjęciach wskazano, że: "na zdjęciu z 1945 w granicach nieruchomości widoczne są ruiny przedwojennego budynku mieszkalnego oraz otaczający je ogród i utwardzony fragment podwórka (przy budynku). Na zdjęciu z 1947 roku można dostrzec, że ruiny budynku zostały częściowo rozebrane, a na zdjęciu z 1951 roku widoczny jest budynek, który powstał najprawdopodobniej w wyniku odbudowy. Miał zachowany jego kształt i wymiary przedwojennego budynku, zredukowana jednak została liczba kondygnacji. Przedwojenny budynek miał trzy nadziemne kondygnacje, a odbudowany jedną. Na zdjęciach z kolejnych lat budynek ten ma takie same rozmiary i obraz dachu, co pozwala wnioskować, że nie podlegał on dalszym przekształceniom. Dostępnej dokumentacji wynika, że wykorzystywany był w celach mieszkalnych i gospodarczych. Na zdjęciu z 1953 roku i na kolejnych zdjęciach w ogrodzie widoczny jest nowy budynek gospodarczy (szopa) o wymiarach 10x20 m. Za zdjęciach z różnych lat można także dostrzec powstające w ogrodzie niewielkie komórki gospodarcze. Z porównania sytuacji na zdjęciach z informacjami zaczerpniętymi z dokumentów dostępnych w aktach sprawy wynika, że odbudowę budynku i nowe zabudowania na terenie nieruchomości wykonał [...] bądź jednostki jemu podległe. Stwierdzono zbieżność pomiędzy sytuacją widoczną na zdjęciach i zapisami w dokumentach odnośnie lat powstania, wymiarów i funkcji budynków." Mając na uwadze powyższe dokumenty, Sąd uznał, że prawidłowo uznały organy, że byli właściciele nieruchomości zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią przed dniem 5 kwietnia 1958 r., skoro sporną nieruchomością od końca lat 40-tych XX w. zarządzał [...] bądź jednostki jemu podległe. Niezasadne są przy tym zarzuty skargi (zawarte w jej pkt 5) odnoszące się do tego, że Prezydent winien skarżącym przyznać odszkodowanie za część nieruchomości, która przez ww. [...] nie była zajęta. Zauważyć bowiem trzeba, że z akt sprawy, w tym przede wszystkim z opinii fortogrametrycznej z 2024 r., w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że cała powyższa nieruchomość od 1945 r. do co najmniej 1960 r. była ogrodzona (ogrodzeniem i murem), a w konsekwencji musiała być administrowana przez jeden podmiot. W konsekwencji nie sposób przyjąć, by byli właściciele mieli faktyczną możliwość władania choćby jej niewielką częścią. Skoro zatem budynek posadowiony na gruncie nie był domem jednorodzinnym, a przy tym właściciele nieruchomości utracili faktyczną możliwość władania nią przed 5 kwietnia 1958 r., to tym samym nie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 215 ust. 2 u.g.n., do przyznania skarżącym odszkodowania zarówno za budynek, jak i za grunt przedmiotowej nieruchomości. Warunki wymienione w art. 215 ust. 2 u.g.n. muszą być spełnione łącznie. W tej sytuacji zaskarżona decyzja, w zakresie w jakim utrzymuje w mocy pkt 1 decyzji Prezydenta z 14 stycznia 2025 r. nie narusza prawa. Odnosząc się do rozstrzygnięcia zwartego w pkt 2 decyzji Prezydenta z 14 stycznia 2025 r. wskazać należy, że zgodnie z art. 132 ust. 3a u.g.n., jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. W tym miejscu warto podkreślić, że w judykaturze prezentowany jest pogląd, według którego wykładnia art. 132 ust. 3a u.g.n. nie powinna ograniczać się jedynie do wykładni gramatycznej, ale także powinna uwzględniać aspekty systemowe i celowościowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 322/12, https://cbois.nsa.gov.pl). Celem tego przepisu jest unormowanie sytuacji, w której odszkodowanie wypłacone jest nienależne lub nienależne w tej wysokości, w jakiej zostało wypłacone. Obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w sytuacji stwierdzenia nieważności, czy uchylenia decyzji, na podstawie której je wypłacono, zachodzi także wówczas, gdy zaistniała konieczność jego ustalenia i wypłacenia na nowo. W okolicznościach przedmiotowej sprawy poza sporem jest, że decyzja Prezydenta z 17 lipca 2012 r. nr 338/GK/DW/2012, mocą której przyznano odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Komisji z 5 sierpnia 2022 r. nr KR II R 1/22. Decyzja ta nie została przy tym przez strony zaskarżona i stała się prawomocna. W konsekwencji, w ocenie Sądu, zasadnym było zastosowanie w sprawie art. 132 ust. 3a u.g.n. Artykuł 215 ust. 2 u.g.n. wskazuje bowiem wprost, że do ustalenia odszkodowania na jego podstawie "Przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio". Zastosowany w okolicznościach niniejszej sprawy art. 132 ust. 3a u.g.n. znajduje się zaś w Rozdziale 5 tej ustawy zatytułowanym "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" i ma on zastosowanie również do nienależnie przyznanego odszkodowania, w tym dotyczącego nieruchomości warszawskich. Trzeba także uwzględnić, że art. 132 u.g.n. jako całość odnosi się do problematyki związanej z odszkodowaniem należnym za wywłaszczenie nieruchomości, kolejno odnosząc się do poszczególnych kwestii związanych z tym zagadnieniem, w tym w ust. 3a do obowiązku jego zwrotu po waloryzacji. Zdaniem Sądu, z powyższej przyczyny nie można również uznać za zasadny zarzut skargi, że organ wadliwie zastosował art. 132 ust. 3a u.g.n. w toku postępowania o ustalenie odszkodowania (bez wszczęcia odrębnego postępowania w tym przedmiocie). Jak już zauważono powyższej, przepis ten wprost nakłada na osobę, która otrzymała odszkodowanie, na podstawie m.in. decyzji uchylonej, obowiązek zwrotu wypłaconego odszkodowania, albo jego części. Jeżeli zatem w ponownie prowadzonym postępowaniu (po uprzednim uchyleniu decyzji o ustaleniu tego odszkodowania i jego wypłacie) wartość nieruchomości została oszacowana inaczej i ustalono, że odszkodowanie nie przysługuje lub też przysługuje w niższej wysokości, to osoba, której wypłacono odszkodowanie w niewłaściwej wysokości obowiązana jest zwrócić całość tego odszkodowania lub nadwyżkę. W konsekwencji nie można uznać za naruszenie prawa orzeczenie w jednej decyzji administracyjnej o odmowie ustalenia odszkodowania i o jednoczesnym jego zwrocie (po waloryzacji) na skutek uchylenia uprzednio wydanej decyzji. Postępowanie to, mimo że oparte na dwóch różnych przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, nadal dotyczy kwestii ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość. Sądowi z urzędu wiadome jest przy tym, że sądy administracyjnie wielokrotnie kontrolowały decyzje organów administracji publicznej zawierające rozstrzygnięcia zarówno w przedmiocie ustalenia odszkodowania, jak i zobowiązania do zwrotu odszkodowania nienależnie pobranego (zawarte w jednej decyzji) i nie uznawały, by rozstrzygnięcia te naruszały prawo materialne, czy przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tym bardzie w sposób rażący (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 2466/18 i z 8 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1666/18; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 7 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 35/18 i z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 703/17; https://cbois.nsa.gov.pl). Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących niezasadnego orzeczenia o zobowiązaniu do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w formie decyzji administracyjnej, zauważyć należy, że jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 25 maja 2011 r. sygn. akt II CSK 483/10 (LEX nr 1102851) art. 132 ust. 3a u.g.n., zawarty jest w akcie prawnym należącym systemowo do dziedziny prawa administracyjnego. Sam ten fakt nie przesądza jednakże o niedopuszczalności drogi cywilnej w sprawach objętych jego dyspozycją. Niemniej jednak umiejscowienie tego przepisu nie może być uznane za przypadkowe. Zgodnie z jego treścią, w przypadku, gdy decyzja na podstawie której wypłacono odszkodowanie została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca, są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. Przepis ten został wprowadzony do porządku prawnego ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) i wobec braku szczególnego unormowania w przepisach przejściowych obowiązuje od 22 września 2004 r. Przepis ten nie przewiduje wprost w jakim trybie ma nastąpić waloryzacja podlegającego zwrotowi odszkodowania. Wskazówek w tym zakresie nie daje również analiza uzasadniania do projektu ustawy, w oparciu o którą wprowadzona została przedmiotowa zmiana. Podobna sytuacja miała miejsce w przypadku waloryzacji odszkodowania na podstawie art. 132 ust. 3 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym przed 22 września 2004 r. Sposób jego waloryzacji został określony dopiero w powołanej wyżej ustawie zmieniającej (poprzez wprowadzenie nowego brzmienia ust. 3), która dodała do omawianego przepisu także ust. 3a. Należy przy tym zauważyć, iż stanowisko, że waloryzacja odszkodowania, o którym mowa w art. 132 ust. 3 u.g.n., następuje w formie decyzji administracyjnej, zostało wcześniej wyrażone zarówno w judykaturze, jak i doktrynie. Wprowadzenie regulacji zawartej w art. 132 ust. 3 u.g.n. równocześnie w wprowadzeniem ustępu 3a, bez określenia odrębnie sposobu waloryzacji świadczenia określonego w tym przepisie wskazuje raczej na zamiar poddania także tego przypadku trybowi administracyjnemu. Trzeba także uwzględnić, że art. 132 u.g.n. jako całość odnosi się do problematyki związanej z odszkodowaniem należnym za wywłaszczenie nieruchomości, kolejno odnosząc się do poszczególnych kwestii związanych z tym zagadnieniem, w tym również do trybu postępowania, wskazując jako właściwy tryb administracyjny. Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stanowi roszczenie cywilnoprawne, jednakże ustawodawca przewidział, iż jego rozstrzygnięcie następuje na drodze postępowania administracyjnego. Wprawdzie w ust. 3a nie wskazano jako właściwej drogi postępowania administracyjnego, a zatem także formy rozstrzygnięcia w tym przedmiocie (tj. decyzji administracyjnej), jednakże należy uznać, iż również w tym zakresie właściwa jest droga postępowania administracyjnego. Wydaje się również, że jednoczesna nowelizacja ust. 3 art. 132 u.g.n. i dodanie ust. 3a wskazuje, że ustawodawca w ust. 3a chciał uniknąć powtórzenia regulacji dotyczącej organu dokonującego waloryzacji. Należy również uwzględnić, że waloryzacja odszkodowania jest ściśle związana z wypłaconym odszkodowaniem dla którego podstawę stanowi decyzja administracyjna. Ustawa o gospodarce nieruchomościami także w innych przypadkach orzekania o odszkodowaniu przewiduje zaś, że o jego waloryzacji rozstrzyga się w trybie administracyjnym (art. 142 ust. 1 i art. 140 ust. 2). Wskazuje to, że jako zasadę orzekania o waloryzacji świadczenia przyznanego w trybie administracyjnym przewidziano w u.g.n. także tryb administracyjny. Brak jest zaś argumentów dla uznania przypadków uregulowanych w art. 132 ust. 3a u.g.n. za stanowiące uzasadnienie dla odstępstwa od tej zasady. W ww. wyroku Sąd Najwyższy wskazał również, że w sytuacji opisanej w dyspozycji art. 132 ust. 3a u.g.n. postępowanie administracyjne może też toczyć się nadal. W takiej sytuacji kwestia wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość pozostaje ostatecznie nierozstrzygnięta, a w konsekwencji droga do wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej, stosownie do art. 132 u.g.n., pozostaje otwarta. Kwestia waloryzacji wypłaconego wcześniej odszkodowania powinna być wówczas rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym. Nie można zaś zakładać, że art. 132 ust. 3a wprowadza dla części przypadków waloryzacji odszkodowania wypłaconego na podstawie decyzji administracyjnej tryb administracyjny a dla pozostałych przypadków tryb waloryzacji sądowej. Mając powyższe na uwadze należy art. 132 ust. 3a u.g.n. zaliczyć do przepisów szczególnych wyłączających drogę sadową dla dochodzenia waloryzacji odszkodowania. Choć Sądowi znane są również poglądy judykatury i doktryny, dotyczące braku konieczności wydania decyzji administracyjnej o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania, to jednak poglądy te są niejednolite, a sąd orzekający w tej sprawie uznał, że zawarcie takiego rozstrzygnięcia w decyzji, z przyczyn wskazanych powyżej, nie narusza prawa. Brak jest bowiem argumentów dla uznania przypadków uregulowanych w art. 132 ust. 3a u.g.n. za stanowiące uzasadnienie dla odstępstwa od decyzyjnego załatwienia kwestii waloryzacji odszkodowania podlegającego zwrotowi. Biorąc pod uwagę sposób ustalania waloryzacji, Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony na tle art. 132 ust. 3 u.g.n., że rozstrzygnięcie w przedmiocie waloryzacji ma charakter rozstrzygnięcia administracyjnego (por. wyrok z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 122/08, LEX nr 478286). Waloryzacja to bowiem "dokonanie ustaleń stanu faktycznego, a w następstwie autorytatywne określenie wysokości odszkodowania. W przypadku, gdy norma prawa przyjmuje jednostronne, autorytatywne konkretyzowanie normy prawnej, formą tej autorytatywnej konkretyzacji jest forma decyzji administracyjnej. Taki kierunek wykładni wynika z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". W demokratycznym państwie prawnym autorytatywna konkretyzacja normy prawnej musi zostać dokonana w formie prawnej, która gwarantuje jednostce prawo do obrony na drodze prawa." Skoro zatem ustalenie odszkodowania następuje w formie decyzji administracyjnej, to waloryzacja, która jest uaktualnieniem przyjętej wysokości odszkodowania, także wymaga zachowania tej samej formy tj. formy decyzji administracyjnej. Podobna sytuacja będzie zatem, w ocenie Sądu, miała miejsce w sytuacji zwrotu nienależnego odszkodowania po jego waloryzacji. Ze wszystkich powyższych przyczyn Sąd uznał, że zarzuty skargi opisane w jej pkt 1-3 i pkt 6 są niezasadne. Odnosząc się do zarzutu skargi (zawartego w pkt 4), zauważyć trzeba, że przedmiotem niniejszej sprawy była kwestia ustalenia ewentualnego odszkodowania oraz orzeczenie o zwrocie odszkodowania nienależnie pobranego po jego waloryzacji. W konsekwencji okoliczność, że B. G. nabył spadek po Z. G. z dobrodziejstwem inwentarza, o którym mowa w art. 1051 § 2 K.c., pozostaje bez wpływu na samo ustalenie kwoty podlegającej zwrotowi i zobowiązaniu do jej zwrotu. Jak słusznie zauważył organ, odpowiedzialność spadkobierców za zwrot zwaloryzowanego odszkodowania jest ograniczona do wartości czynnej spadku. Ograniczenie to nie wpływa jednak na samą konieczność i zasadność nałożenia obowiązku zwrotu, lecz jedynie na zakres jego wykonania. Organ administracyjny nie jest uprawniony do ustalania wartości stanu czynnego spadku ani do miarkowania wysokości zobowiązania w granicach tej wartości, gdyż są to kwestie regulowane przepisami prawa cywilnego i podlegają ocenie na etapie postępowania egzekucyjnego lub w ramach roszczeń cywilnoprawnych. Jeżeli więc w toku wykonania decyzji okaże się, że wyegzekwowana kwota przekracza wartość stanu czynnego spadku, spadkobiercy mogą wystąpić, np. z żądaniem odpowiedniego ograniczenia egzekucji, jako nienależnego świadczenia przekraczającego zakres ich ustawowej odpowiedzialności, zgodnie z wynikającą z art. 1031 § 2 K.c. zasadą, że w razie przyjęcia spadku z dobrodziejstwem inwentarza spadkobierca ponosi odpowiedzialność za długi spadkowe tylko do wartości ustalonego w wykazie inwentarza albo spisie inwentarza stanu czynnego spadku (...). Mając na uwadze powyższe uznać należy, że zaskarżona decyzja, w zakresie w jakim utrzymuje w mocy pkt 2 decyzji Prezydenta z 14 stycznia 2025 r. nie narusza prawa. Zauważyć przy tym trzeba, że waloryzacja odszkodowania w kwocie 5 709 270 zł (przyznanego uchyloną decyzją z 17 lipca 2012r.), została dokonana prawidłowo pod względem arytmetycznym i nastąpiła z zastosowaniem odpowiednich współczynników zmiany cen według publikacji GUS, co znalazło wyraz w sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym z 14 listopada 2024 r., niekwestionowanym z resztą przez skarżących. W świetle powyższego Sąd uznał, że organy w sposób dostateczny wyjaśniły powody, które legły u podstaw wydanych decyzji. Nie uchybiły również zasadom postępowania administracyjnego określonym w art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. W sposób wyczerpujący przedstawiły w uzasadnieniach decyzji motywy rozstrzygnięcia. W postępowaniu o ustalenie odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. organ dokonuje bowiem oceny występowania przesłanek w nim wskazanych i w przypadku nie wystąpienia którejkolwiek z nich, zobligowany jest do wydania decyzji odmownej, która nie jest decyzją uznaniową, co miało miejsce w tej sprawie. Organy prawidłowo jednocześnie zastosowały art. 132 ust. 3a u.g.n., wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta z 17 lipca 2012 r., na mocy której wypłacono stronom nienależne odszkodowanie. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), orzekł jak w sentencji.