I SA/Wa 979/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Łukasz Trochym, Sędziowie: sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), Protokolant: specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 listopada 2020 r. nr KOX/2850/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie orzeczeniem z 25 listopada 2020 r. nr KOX/2850/Po/19 - po rozpoznaniu wniosku E. W. i J. W. o ustalenie, że aktualizacja dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona - umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego części nieruchomości gruntowej. Orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent m. st. Warszawy pismem z 16 listopada 2018 r. wypowiedział E. W. i J. W. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej [...] części w nieruchomości gruntowej położonej w [...], przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, z obrębu [...], objętej księgą wieczystą nr [...], związanego z lokalem mieszkalnym nr [...] i zaproponował od dnia 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej. Od powyższego wypowiedzenia użytkownicy wieczyści złożyli w dniu 21 grudnia 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosek o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Orzeczeniem z 25 listopada 2020 r. nr KOX/2850/Po/19 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie - działając na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270), dalej jako "ustawa zmieniająca" - orzekło o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu orzeczenia przytoczyło treść art. 77 ust. 1 i 3 oraz art. 78 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Następnie podniosło, że w dniu 13 lutego 2019 r. weszła w życie ustawa z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów - która w art. 2 zmieniła ustawę o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Zaś art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Wobec powyższego stwierdziło, że tym stanie rzeczy przedmiotowe postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, jako wszczęte po dniu 5 października 2018 r. i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej podlega umorzeniu, a strony wiąże dotychczasowa wysokość opłaty rocznej Skargę na powyższe orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto Stołeczne [...] zarzucając mu naruszenie: 1) art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, 2) przepisu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przez jego niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Miasto wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniosło również o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w niniejszej sprawie - wobec odrzucenia jego sprzeciwu przez sąd powszechny. W uzasadnieniu skargi podniosło, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w orzeczeniu z 25 listopada 2020 r. uznało, iż w sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Tym samym zgodnie z art. 4 ust. 2 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. postępowanie podlega umorzeniu. Następnie stwierdziło, że wydane przez Kolegium orzeczenie o umorzeniu postępowania z wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego - jest orzeczeniem kończącym postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., od którego służy skarga do sądu administracyjnego. Podniosło, iż nie zgadza się z argumentacją Sądu Rejonowego, że tylko orzeczenia SKO zawierające merytoryczne rozstrzygnięcia przewidziane w art. 79 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. oddalające wniosek użytkownika wieczystego lub ustalające nową wysokość opłaty rocznej podlegają zaskarżeniu w drodze sprzeciwu i przekazania sprawy do rozpoznania przez sąd powszechny. Wskazało, że przepis art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawiera żadnego ograniczenia co do tego, jakie orzeczenia mogą być przedmiotem sprzeciwu. Dodało, że zgodnie z art. 79 ust. zd. pierwsze i drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a jeżeli do ugody nie doszło, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Zatem w niniejszej sprawie powinno zapaść orzeczenie o oddaleniu wniosku bądź o ustaleniu nowej wysokości opłaty, od którego będzie przysługiwał sprzeciw do sądu powszechnego. W dalszej części uzasadnienia Miasto podniosło, że przepis art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów budzi wątpliwości co do jego konstytucyjności - gdyż ustawa ta weszła w życie z dniem 13 lutego 2019 r. wpływając jednocześnie z mocą wsteczną na tok prowadzonych postępowań aktualizacyjnych. Oświadczyło również, iż wypowiedzenia dotychczasowej opłaty zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. - na co przedstawiło dowody wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej wraz z ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru, wszystkim użytkownikom wieczystym nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] - tym samym przepis art. 4 ust. 2 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. nie znajduje zastosowania. Na zakończenie stwierdziło, że konsekwencją naruszenia ww. art. 4 ustawy było naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów - przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z tym art. postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia, toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie uznając, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaś zakres kognicji sądów administracyjnych określa art. 3 § 2, 2a i 3 p.p.s.a. Sąd pozostawił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w niniejszej sprawie bez nadawania mu dalszego biegu, uznając skargę (w wyżej przyjętym zakresie kognicji) za dopuszczalną oraz mając na uwadze art. 112 k.p.a. (stosowany odpowiednio w sprawach aktualizacyjnych na mocy art. 79 ust. 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej jako "u.g.n.") w zw. z art. 58 § 4 p.p.s.a. W sytuacji bowiem, gdy w danej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy, sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 25 listopada 2020 r. umarzające postępowanie w sprawie podwyższenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 4 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270), dalej jako "ustawa zmieniająca" - zgodnie z którym jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (ust. 1). Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się (ust. 2). Postępowanie dotyczące aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste zostaje wszczęte z dniem złożenia do właściwego Kolegium za pośrednictwem organu właściwego (organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w przypadku gruntów komunalnych) wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. i art. 79 ust. 7 u.g.n.). W ocenie Sądu, Kolegium w tej sprawie prawidłowo przyjęło, że niniejsze postępowanie aktualizacyjne zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r. Jak bezsprzecznie wynika z akt sprawy, pismem z dnia 16 listopada 2018 r., Prezydent m. st. Warszawy wypowiedział użytkownikom wieczystym E. W. i J. W. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej [...] części w nieruchomości gruntowej położonej w [...], przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, z obrębu [...], objętej księgą wieczystą nr [...], związanego z lokalem mieszkalnym nr [...] i zaproponował od dnia 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej Od powyższego wypowiedzenia został złożony w dniu 21 grudnia 2018 r. wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ww. udziału jest nieuzasadnione. W ocenie Sądu, spełniła się zatem przesłanka z art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy zmieniającej dotycząca wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego po 5 października 2018 r. W niniejszej sprawie spełniona została także przesłanka z art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej dotycząca niezakończenia postępowania aktualizacyjnego do 13 lutego 2019 r. (do daty wejścia w życie ustawy zmieniającej). Z akt sprawy wynika, że postępowanie aktualizacyjne w dniu 13 lutego 2019 r. było w toku. W tej dacie nie doszło do zawarcia ugody przez strony, ani do wydania przez Kolegium orzeczenia o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej (art. 79 ust. 3 u.g.n.). W ocenie Sądu, organ nie ustalił natomiast czy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości gdyż nieruchomość ta, jak to wynika z księgi wieczystej stanowiła przedmiot współużytkowania wielu podmiotów (według oświadczenia skarżącego wypowiedzenia dotychczasowej opłaty zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości). Tym samym organ wydał zaskarżone rozstrzygnięcie z naruszeniem zasady prawidłowego zebrania materiału dowodowego (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.). Brak ustalenia tych okoliczności był z kolei wynikiem dokonania przez organ błędnej wykładni art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej mowa jest o tym, że skutkiem wypowiedzenia dokonanego po 5 października 2018 r. w stosunku nie do wszystkich współużytkowników wieczystych przed dniem 1 stycznia 2019 r. jest pozostawienie dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. W takiej sytuacji postępowanie umarza się. Ustawodawca przesądzając o warunkach uzasadniających umorzenie jasno skonkretyzował ww. warunki. Trzeba pamiętać, że użytkowanie wieczyste jest ograniczonym prawem rzeczowym, niepodzielnym. Przysługuje do danej nieruchomości jako całości a zasady jego ustanawiania są jednakowe dla każdego z użytkowników wieczystych. Nie może zatem w takiej sytuacji przyjmować, że kwestia wysokości opłaty może być różnie ukształtowana dla poszczególnych użytkowników wieczystych. Oczywiście każdy z nich uiszcza opłatę w wysokości zależnej od przysługującego mu udziału w tym prawie - jednakże podstawa jej wymiaru musi być zawsze taka sama. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady równości wobec prawa, co w demokratycznym Państwie nie powinno mieć miejsca. Zwrócić należy także uwagę na postanowienie NSA z 28 marca 2022 r. I OSK 164/22, w którym Sąd w sposób jednoznaczny wypowiedział się na temat wykładni art. 4 ustawy zmieniającej poprzez przyjęcie, że przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej są: po pierwsze - wszczęcie postępowania po dniu 5 października 2018 r. a po drugie - brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., tj. dniem przekształcenia z mocy prawa dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. NSA zwrócił uwagę, że: "ustawa przekształceniowa łączy skutek przekształcenia prawa z koniecznością uiszczenia opłaty przekształceniowej, jej wysokość jest określana zgodnie z art. 7 tej ustawy, co do zasady w powiązaniu z wysokością opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera zatem normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza wysokość rocznej opłaty przekształceniowej na wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy (wszczętego po dniu 5 października 2018 r., gdy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r.)". (...) Konieczność umorzenia postępowania dotyczącego sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stał się bezprzedmiotowy: w wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość, zaś określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją". Również w wyroku z dnia 12 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 239/23 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że: "Użyty w ust. 2 art. 4 Ustawy zmieniającej zwrot "postępowania, o których mowa w ust. 1" odnieść należy nie do wszystkich postępowań w sprawie aktualizacji opłaty rocznej wszczętych po dniu 5 października 2018 r., a jedynie do tych, w których nie doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia tej opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. (datą z jaką następuje przekształcenie w prawo własności dotychczas istniejącego prawa użytkowania wieczystego gruntów, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r.). Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia nie tylko wykładnia literalna, ale również wykładnia systemowa.". Powyższe oznacza, że nieustalenie czy wypowiedzenie dotychczasowej opłaty nastąpiło wobec wszystkich współużytkowników wieczystych powoduje uznanie, że organ przedwcześnie umorzył postępowanie administracyjne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy właściwy organ, mając na względzie dokonaną przez Sąd wykładnię prawa, dokona ustaleń faktycznych we wskazanym zakresie i w zależności od ich wyniku, wyda orzeczenie odpowiadające prawu mając na względzie fakt, że umorzenie postępowania jest możliwe tylko wtedy, gdy wypowiedzenie nie zostało doręczone przed dniem 1 stycznia 2019 r. wszystkim użytkownikom wieczystym. Z podanych wyżej przyczyn skarga jest uzasadniona, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydało przedmiotowe rozstrzygnięcie z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W konsekwencji czego błędnie uznało, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia - na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej - postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.