I SA/Wa 811/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Sawa, Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Lenart, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), Protokolant: specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 marca 2021 r. nr KOX/5460/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie podwyższenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium" lub "organ") orzeczeniem z 26 marca 2021 r. nr KOX/5460/Po/19, działając na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r. poz. 270), powoływanej dalej jako "ustawa zmieniająca", umorzyło postępowanie z wniosku L. S. (dalej jako "uczestniczka") o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału [...] (związanego z lokalem [...] ) w nieruchomości gruntowej położonej w W. , przy ul. [...] , oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. [...] z obrębu [...] jest nieuzasadniona. Orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent") pismem z 14 listopada 2018 r. nr [...] wypowiedział uczestniczce, ze skutkiem na 31 grudnia 2018 r., wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu, ustalając od 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej. Wypowiedzenie powyższe doręczone zostało uczestniczce w dniu 14 grudnia 2018 r. Uczestniczka w dniu 8 stycznia 2019 r. (data prezentaty Urzędu m.st. Warszawy) wystąpiła z wnioskiem o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu jest nieuzasadniona. Zarzuciła Prezydentowi nieprawidłowe ustalenie wartości nieruchomości. Kolegium orzeczeniem z 26 marca 2021 r., po rozpoznaniu powyższego wniosku, umorzyło postępowanie w sprawie podwyższenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ww. nieruchomości. W uzasadnieniu orzeczenia wskazało, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r. poz. 139) z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej, z dniem wejścia w życie tej ustawy umarza się postępowania, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Wobec powyższego postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, jako wszczęte po dniu 5 października 2018 r. i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej podlega umorzeniu, a strony wiąże dotychczasowa wysokość opłaty rocznej. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe orzeczenie Miasto Stołeczne Warszawa (dalej jako "skarżący") wniosło o jego uchylenie, zarzucając Kolegium naruszenie: 1) art. 77 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego i zebrania stosownego materiału dowodowego w sytuacji, gdy zmiana stanu prawnego w toku postępowania skutkowała powstaniem konieczności przeprowadzenia takiego postępowania; 2) art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy; 3) art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy; W uzasadnieniu skargi wskazano, że w toku postępowania przed Kolegium wywołanego wnioskiem uczestniczki wraz z wejściem w życie ustawy zmieniającej, nastąpiła zmiana przepisów, która odnosiła się do będących w toku postepowań o aktualizacje opłat rocznych za użytkowanie wieczyste. Zgodnie z 4 tej ustawy toczące się postępowania, w których wypowiedzenia zostały dokonane po 5 października 2018 r. i nie zostały doręczone przed 1 stycznia 2019 r. podlegają umorzeniu. Wcześniejszy stan prawny nie uzależniał bytu postępowania od konieczności wykazywania okoliczności daty dokonania wypowiedzenia i doręczenia wypowiedzeń wszystkim współużytkownikom przed 1 stycznia 2019 r., w związku z czym dowody na potwierdzenie tych okoliczności nie były przedstawione do Kolegium. Wraz ze zmianą przepisów organ był w świetle art. 77 § 1 K.p.a. zobowiązany do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Zgodnie zaś z art. 77 § 2 K.p.a. żądnie przez Kolegium uzupełnienia materiału dowodowego było możliwe na każdym etapie postępowania, mimo tego nie podjęło ono żadnych działań w tym zakresie. Skarżący zwrócił uwagę, że było to o tyle istotne w okolicznościach tej sprawy, że wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., na którą to okoliczność do skargi załączono dowody doręczenia wypowiedzeń wszystkim użytkownikom wieczystym. Skarżący nie miał realnej możliwości zajęcia stanowiska w tym przedmiocie, gdyż po wpłynięciu wniosku uczestniczki do Kolegium, nie wezwano go do przedstawienia dowodu wypełnienia tej przesłanki, zaś w dacie skierowania sprawy do organu brak było przepisu uzależniającego dalszy byt postępowania od wykazania doręczenia wszystkich wypowiedzeń (tj. art. 4 ust 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej), toteż składanie takich dowodów nie było wówczas konieczne. Kolegium wydając orzeczenie o umorzeniu postępowania nie dysponowało zatem jakimkolwiek materiałem dowodowym pozwalającym mu na uznanie, że skarżący nie wywiązał się z obowiązku doręczenia wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. Skoro zatem wypowiedzenia te zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., to nie zaistniały łącznie obie przesłanki umorzenia postepowania w trybie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Konsekwencją naruszenia ww. przepisu było również naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia, toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych. Do skargi załączono wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym postanowieniem z 29 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 811/23 przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi. Skarżący w piśmie procesowym z 18 lipca 2023 r. wniósł o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 4 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (ust. 1). Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się (ust. 2). Mając na uwadze treść powyższego przepisu, Kolegium zaskarżonym orzeczeniem umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu (zainicjowane wnioskiem użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości), wskazując, że postępowanie zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r. i nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, a nadto uznało, że strony wiąże dotychczasowa wysokość opłaty rocznej. Zwrócić jednak należy uwagę, że art. 4 ustawy zmieniającej wskazuje na dwie przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie opłaty rocznej, które powinny być spełnione łącznie, tj.: - postępowanie winno być wszczęte po 5 października 2018 r. i niezakończone do daty wejścia w życie ustawy tj. do 13 lutego 2019 r.; - wypowiedzenie dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019 r. Inaczej mówiąc, z brzmienia art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej wynika, że Kolegium miało obowiązek umorzyć tylko te postępowania, które zostały wszczęte po 5 października 2018 r. i nie zostały zakończone do 13 lutego 2019 r. (tj. do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, która w art. 2 zmieniła ustawę z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów), w sytuacji gdy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. Jeżeli więc wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. to roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (opłata dotychczasowa). Natomiast jeśli wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. to roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty zaktualizowanej, a prawidłowość dokonanego wypowiedzenia takiej opłaty podlega skontrolowaniu przez Kolegium w trybie art. 79-80 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", a następnie przed sądem powszechnym, jeżeli użytkownik wieczysty złoży sprzeciw od orzeczenia Kolegium wydanego w tym przedmiocie. Z akt sprawy wynika natomiast, jak już wskazano powyżej, że postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po 5 października 2018 r. (wypowiedzenia opłaty rocznej dokonano pismem z 14 listopada 2018 r., zaś w dniu 8 stycznia 2019 r. wystąpiono z wnioskiem o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu jest nieuzasadniona). Bezsporne jest także, że do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do 13 lutego 2019 r. postępowanie to nie zostało zakończone. Została zatem spełniona pierwsza z przesłanek art. 4 ustawy zmieniającej. Jednak spełnienie tylko tej przesłanki nie uprawniało organu do umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem uczestniczki. Organ bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia w żaden sposób nie odniósł się do drugiej z przesłanek i nie ustalił, czy została ona spełniona, tj. czy wypowiedzenie wysokości dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. Tymczasem z akt sprawy oraz z treści tego orzeczenia można wywieść, że przedmiotowa nieruchomość stanowi przedmiot współużytkowania kilku podmiotów. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób zaś skontrolować, w jaki sposób organ ustalił, że wypowiedzenia nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom przed 1 stycznia 2019 r., a w związku z tym, że obowiązuje opłata dotychczasowa. Jeszcze raz natomiast podkreślić trzeba, że w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej mowa jest o tym, że tylko skutkiem wypowiedzenia dokonanego po 5 października 2018 r. w stosunku nie do wszystkich współużytkowników wieczystych przed 1 stycznia 2019 r. jest pozostawienie dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego i w takiej sytuacji postępowanie umarza się. Ustawodawca przesądzając o warunkach uzasadniających umorzenie jasno bowiem skonkretyzował ww. warunki. Nie można zatem przyjąć, że spełnienie tylko jednego z tych warunków jest wystarczające do umorzenia postępowania. W sytuacji bowiem, gdy w postępowaniu zostanie wykazane, że wypowiedzenie nie zostało doręczone wszystkim współużytkownikom przed 1 stycznia 2019 r. to organ nie może umorzyć postępowania lecz powinien, co już zasygnalizowano wyżej, wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadnione, na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów lub jest uzasadnione w innej wysokości, rozpoznać na podstawie art. 79-80 u.g.n. i ewentualnie przekazać do sądu cywilnego jeżeli użytkownik złoży sprzeciw. Postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej przebiega bowiem w dwóch fazach, z których pierwsza prowadzona jest przed samorządowym kolegium odwoławczym, zaś druga, jeśli do niej dojdzie, toczy się przed sądem powszechnym w drodze procesu cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2894/13, LEX nr 1796891). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że nieustalenie przez Kolegium, czy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu nastąpiło wobec wszystkich współużytkowników wieczystych przed 1 stycznia 2019 r. powoduje, że organ przedwcześnie umorzył postępowanie administracyjne. Ustalenie bowiem, na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego (zgodnie z art. 77 K.p.a., że wypowiedzenie zostało doręczone wszystkim współużytkownikom przed tą datą spowoduje, że organ postępowania nie będzie mógł umorzyć. Z podanych wyżej przyczyn zarzuty skargi odnośnie do naruszenia art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej są uzasadnione, gdyż organ nie zgromadził rzetelnie materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). W konsekwencji co najmniej przedwcześnie uznał, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Organ naruszył ponadto art. 107 § 1 K.p.a. poprzez wadliwe pouczenie o środku zaskarżenia (sprzeciw do sądu powszechnego) w sytuacji, w której od orzeczenia o umorzeniu postępowania, jako rozstrzygnięcia o charakterze wyłącznie formalnym, nie przysługiwał tego rodzaju środek zaskarżenia, co zostało prawomocnie przesądzone wydanym w sprawie postanowieniu sądu powszechnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, mając na względzie dokonaną przez Sąd wykładnię prawa, dokona dokładnych ustaleń faktycznych we wskazanym zakresie (tj. doręczenia wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r.) i w zależności od ich wyniku wyda orzeczenie odpowiadające prawu, mając na względzie, że umorzenie postępowania jest możliwe tylko wtedy, gdy wypowiedzenie nie zostało doręczone przed 1 stycznia 2019 r. wszystkim użytkownikom wieczystym. Przy czym m.st. Warszawa powinno brać czynny udział w tym postępowaniu i złożyć do akt zwrotne potwierdzenia odbioru wypowiedzeń dotyczące wszystkich współużytkowników wieczystych tej nieruchomości. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.