I SA/Wa 941/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, Sędziowie sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2024 r. sprawy ze skargi M. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 lutego 2024 r. nr KOC/907/S/24 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta [...] z dnia 22 stycznia 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M. Z. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu zażalenia M. Z., postanowieniem z 29 lutego 2024 r. nr KOC/907S/24 utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z 22 stycznia 2024 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku M. Z. z [...] grudnia 2023 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnoprawnym synem M. S. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z [...] grudnia 2023 r. M. Z. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnoprawnym synem M. S. Postanowieniem z 22 stycznia 2024 r. Prezydent [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego wobec wniosku M. Z. z [...] grudnia 2023 r. Zażalenie na ww. postanowienie z zachowaniem ustawowo określonego terminu nadał 30 stycznia 2024 r. adw. M. Z. - pełnomocnik M. Z. Wskazał, że pierwotny wniosek został złożony [...] lipca 2019 r. Zatem jego ewentualne pozytywne rozpatrzenie skutkowałoby przyznaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od lutego 2019 r. Kolejny wniosek, stanowiący podstawę przedmiotowego postępowania, złożony został jednak dopiero w grudniu 2023 r. Zatem dotyczył zupełnie innego okresu zasiłkowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 29 lutego 2024 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z 22 stycznia 2024 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W zdaniu drugim wspomniane uregulowanie określa, że przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Według § 2 art. 61a kpa na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie postępowanie nie może być wszczęte "z innych uzasadnionych przyczyn", a więc takich które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Zdaniem Kolegium do takich przypadków należy uprzednie rozstrzygnięcie tożsamej sprawy skarżącej, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Przy czym warunkiem sine qua non wydania w tej sytuacji postanowienia, na podstawie art. 61a § 1 kpa, jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną lub będącą w toku oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Prowadzenie postępowania w sprawie, w której zapadło już rozstrzygniecie, prowadziłoby bowiem do wydania decyzji obarczonej wadą dającą podstawy do stwierdzenia jej nieważności na zasadzie art. 156 § 1 pkt 3 kpa (tzw. res iudicata). O naruszeniu res iudicata decyduje istnienie tożsamości obu spraw. Tożsamość ta będzie istniała jedynie wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy. SKO w Warszawie podało, że w rozpoznawanej sprawie Prezydent [...] decyzją nr [...] z [...] lipca 2019 r. odmówił przyznania M. Z. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na syna M. S. Decyzja ta stała się ostateczna. Następnie postanowieniami: nr [...] z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] z [...] czerwca 2020 r., nr [...] z [...] marca 2021 r., nr [...] z [...] września 2023 r. organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego wobec wniosków M. Z. w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnoprawnym synem M. S. Zatem - w ocenie organu odwoławczego - w zaistniałym stanie rzeczy brak było podstawy do rozpoznania przez organ I instancji po raz kolejny tożsamego żądania skarżącej. W ocenie Kolegium tożsamość żądania skarżącej, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy, prawidłowo uznał organ I instancji wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku strony z [...] grudnia 2023 r. Kolegium zauważyło, że pełnomocnik skarżącej powołał orzeczenie sądu administracyjnego, zgodnie z którym przedmiot sprawy w przypadku występowania z ponownym wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego różni się ze względu na odmienne okresy świadczeniowe, które każdorazowo wyznacza data złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, jednakże jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z 15 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1466/21 jest różnica w przyznawaniu świadczeń rodzinnych na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz świadczenie pielęgnacyjnego na podstawie jej art. 24 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 4 tej ustawy prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Zasadą jest więc przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony, a nie na ściśle wskazany okres. Trudno więc w tym przypadku przyjąć, że jest to świadczenie okresowe, z uwagi na sam tylko fakt, że przyznaje się je od momentu złożenia konkretnego wniosku i w sytuacji składania wniosków w rożnym czasie mamy do czynienia z różnymi sprawami administracyjnymi. SKO w Warszawie zauważyło, że do składanych wniosków skarżąca przedkładała orzeczenie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] czerwca 2019 r. zaliczające M. S. do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie to zostało wydane na okres do [...] czerwca 2024 r. Zdaniem Kolegium istnieje tożsamość sprawy, która wcześniejszą decyzją organu I instancji została już rozstrzygnięta. Nie doszło bowiem do żadnej zmiany sytuacji faktycznej i prawnej skarżącej, a w obrocie prawnym pozostaje decyzja skierowana do tego samego adresata i dotycząca tego samego świadczenia w związku ze sprawowaną opieką nad tą samą osobą legitymującą się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] czerwca 2019 r. Ostateczne rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej przyznania skarżącej prawa do powyższego świadczenia wyklucza możliwość wszczęcia kolejnego postępowania w tej samej sprawie. Modyfikacja stanu faktycznego sprawy polegająca na objęciu żądaniem strony innego okresu, niż rozpatrywany w sprawie zakończonej decyzją z 31 lipca 2019 r. nie świadczy o braku tożsamości stanów faktycznych tych spraw, skoro okres objęty obecnym żądaniem - wobec okresowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności - mieści się w całości w okresie rozpatrywanym w poprzedniej sprawie. Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 29 lutego 2024 r. M. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj. art. 61a kpa poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w związku z tożsamością sprawy załatwionej decyzją z 31 lipca 2019 r. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o: 1) rozpoznanie sprawy w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym; 2) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania; 3) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jakie ten zaprezentował w uzasadnieniu wyroku z 19 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1173/22. NSA wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane na okres zasiłkowy, co wynika z art. 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony (art. 24 ust. 4 tej ustawy). NSA stanął na stanowisku, że data złożenia wniosku determinująca datę początkową, od której ustala się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ma znaczenie dla ustalenia tożsamości spraw. Data złożenia przez stronę kolejnego wniosku w sprawie spowodowałaby - w przypadku spełnienia przez stronę przesłanek ustawowych - ustalenie innej daty początkowej przyznania świadczenia, co oznacza zmianę stanu faktycznego sprawy, który nie jest już tożsamy ze stanem faktycznym, jaki istniał w sprawie zakończonej wcześniejszą ostateczną decyzją. Odmienność wskazanych okresów nie pozwala przyjąć stanowiska organu, że w sprawie pozostaje niezmieniony stan faktyczny w stosunku do postępowania rozstrzygniętego na skutek wcześniejszego wniosku. Skarżąca zauważyła, że pogląd ten wydaje się być dość jednolicie podzielany w orzecznictwie zarówno NSA, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 8 lutego 2023 r. sygn. akt l OSK 1783/22, wyrok WSA w Lublinie z 30 stycznia 2018 r. sygn. akt ll SA/Lu 947/17, wyrok WSA w Lublinie z 15 listopada 2022 r. sygn. akt Il SA/Lu 491/22, wyrok WSA w Poznaniu z 15 stycznia 2020 r. sygn. akt lV SA/Po 951/19, wyrok WSA w Gliwicach z 25 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/GI 1608/21, wyrok WSA w Rzeszowie z 2 marca 2022 r. sygn. akt ll SA/Rz 1626/21, wyrok WSA w Krakowie z 5 lutego 2024 sygn. akt Ill SA/Kr 1639/23). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Trzeba wskazać, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Trafnie przy tym wskazuje Kolegium, że jedną z przesłanek zastosowania tego przepisu jest istnienie "innej uzasadnionej przyczyny" uniemożliwiającej wszczęcie postępowania. Taką przyczyną jest, np. wydanie już wcześniej rozstrzygnięcia w sprawie. Jednakże warunkiem koniecznym wydania w tej sytuacji postanowienia, na podstawie art. 61a § 1 kpa, jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta istnieje wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Jeżeli natomiast zachodzi istotna wątpliwość, co do tożsamości sprawy zakończonej decyzją, a sprawą inicjowaną ponownie przez skarżącego, konieczne jest wszczęcie postępowania administracyjnego. Zastosowanie art. 61a § 1 kpa musi być bowiem ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Sądu opisana wyżej sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie. Wbrew twierdzeniu organów nie występuje tożsamość niniejszej sprawy administracyjnej i sprawy objętej wnioskiem skarżącej z [...] lipca 2019 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem M. S. zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta [...] z [...] lipca 2019 r., którą organ ten odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem. Decyzja Prezydenta [...] z [...] lipca 2019 r. została wydana na skutek wniosku skarżącej z [...] lipca 2019 r. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 29 lutego 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] z 22 stycznia 2024 r. zostało wydane na skutek wniosku skarżącej z [...]grudnia 2023 r. Oba wnioski dzieli okres ponad 4 lat i 6 miesięcy. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., tj. wg stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia) – dalej zwanej "ustawą" prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Przy czym świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane na okres zasiłkowy, co wynika z art. 24 ust. 1 ustawy zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c. Jednym z wymienionych wyjątków jest świadczenie pielęgnacyjne, które zostało uregulowane w art. 17 ustawy. Sąd zauważa, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony (art. 24 ust. 4 ustawy). Nie ulega jednak wątpliwości, że data złożenia wniosku determinująca datę początkową, od której ustala się prawo do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego ma znaczenie dla ustalenia tożsamości spraw. Wbrew twierdzeniom organów wyrażonym w zaskarżonych postanowieniach data złożenia przez stronę kolejnego wniosku w sprawie spowodowała – w przypadku spełnienia przez stronę przesłanek ustawowych – ustalenie innej daty początkowej przyznania świadczenia, co oznacza zmianę stanu faktycznego sprawy, który nie jest już tożsamy ze stanem faktycznym, jaki istniał w sprawie zakończonej ostateczną odmowną decyzją (por. wyroki NSA z: 8 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 1783/22, 18 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1559/22, 19 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1173/22). Odmienność wskazanych okresów nie pozwala przyjąć stanowiska organu odwoławczego, że w sprawie pozostaje niezmieniony stan faktyczny w stosunku do postępowania rozstrzygniętego na skutek wniosku z [...] lipca 2019 r. Ponadto z istoty sprawy w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że okoliczności istotne z punktu widzenia spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego mogą ulegać zmianie z upływem czasu. W sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotne znaczenie ma aktualna sytuacja osobista wnioskodawcy, np. to jaki zakres i charakter ma opieka sprawowana przez opiekuna w danym czasie, ponieważ przy przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego decydujące znaczenie ma to, czy sprawowana opieka ma charakter bezpośredni, wyłączny, osobisty oraz "stały" lub co najmniej "długotrwały" (art. 17 ust. 1 ustawy). Sąd zwraca uwagę, że w decyzji z 31 lutego 2019 r. nie została oceniona sytuacja osobista rodziny skarżącej, w tym zakres i rodzaj sprawowanej przez M. Z. opieki nad niepełnosprawnym synem. Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była motywowana przez Prezydenta [...] przeszkodą do przyznania świadczenia wynikającą z art. 17 ust. 1b ustawy. Tymczasem Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trzeba podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny już w wyrokach z: 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2920/16, 2 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 108/12, 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 128/16 wyraził pogląd odnośnie konieczności pomijania przez organy administracji publicznej rozpatrujące sprawy o świadczenia pielęgnacyjne kryteriów dotyczących okresu powstania niepełnosprawności wnikających z art. 17 ust. 1b ustawy. Mimo to organ I instancji zastosował tenże niekonstytucyjny przepis względem M. Z. Wbrew temu co twierdzą organy sama niezmieniona okoliczność legitymowania się przez osobę wymagającą opieki ostatecznym orzeczeniem ustalającym na czas określony znaczny stopień niepełnosprawności, nie jest wystarczająca aby uznać, że wnioskodawca składa kolejny wniosek o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad tą samą osobą w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Organy pominęły także to, że art. 17 ustawy z dniem 1 stycznia 2024 r. uległ istotnej zmianie na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429). W przypadku wniosków o świadczenia pielęgnacyjne złożonych przed 1 stycznia 2024 r. organy winny badać sprawę także z perspektywy tego ,czy w danej sprawie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało do 31 grudnia 2023 r., ponieważ – w przypadku odpowiedzi pozytywnej – do sprawy stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym). Z tych wszystkich względów nie można było uznać, że rozpoznanie wniosku skarżącej z [...] grudnia 2023 r. doprowadziłoby do sytuacji załatwienia sprawy, która została wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, a co za tym idzie, że wydanie decyzji w wyniku rozpoznania tego wniosku naruszałoby powagę rzeczy rozstrzygniętej decyzją Prezydenta [...] z [...] lipca 2019 r. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent [...] weźmie pod uwagę zaprezentowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku ocenę prawną. W pierwszej kolejności organ wyjaśni, czy M. S. po [...] czerwca 2024 r. nadal legitymuje się ostatecznym orzeczeniem ustalającym znaczny stopień niepełnosprawności i na jaki okres, a następnie wyjaśni okoliczności decydujące o tym jaki stan prawny ma zastosowanie w niniejszej sprawie wobec treści art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym. W zależności od okoliczności sprawy organ I instancji podejmie w sprawie dalsze czynności lub wyda stosowany akt, który uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 oraz art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2024 r. poz. 761) orzekł, jak w sentencji wyroku.