I SA/Wa 94/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Kamil Kowalewski, Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 14 listopada 2025 r. nr SKO.4000-1565/2025 w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach (dalej jako organ/SKO), działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej jako kpa) po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2025 r. odwołania złożonego przez K. T. (dalej jako skarżąca) od decyzji Burmistrza [...] nr MOPS.5210.281.410.25/26 z dnia 23.09.2025 r. w sprawie odmowy dokonania czynności materialno-technicznej polegającej na wypłacie na rzecz pani K. T. zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 24.09.2009 r. do 01.05.2024 r. – utrzymało ww decyzję w mocy. SKO powołało się na treść art. 28 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1208 ze zm., dalej jako ustawa). SKO wskazało, że matka skarżącej - Pani E. I., w czasie gdy skarżąca była niepełnoletnia, nie odebrała przysługującego wnioskodawczyni zasiłku pielęgnacyjnego, który został wysłany przekazem w dniu 24.09.2009 r. Wypłata zasiłku została wstrzymana przez Prezydenta m.st. Warszawy na podstawie art. 28 ust. 5 ustawy po upływie trzech miesięcy. Z akt wynika, że Miejski Zespół Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie zaliczył Panią K. I do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia 24.08.2007 r. wskazując, że niepełnosprawność istnieje od urodzenia, ma charakter trwały i orzeczenie wydano na stałe. Z informacji uzyskanych z Urzędu Dzielnicy Wesoła m.st. Warszawy wynika, że K. I. został przyznany zasiłek pielęgnacyjny, który w okresie od 29.01.2007 r. do 31.03.2009 r. wypłacany był do rąk E. I. - matki K. I., wobec niepełnoletności K. I. Wypłata zasiłku pielęgnacyjnego została wstrzymana na podstawie art. 28 ust 3 ustawy, zgodnie z którym wstrzymuje się wypłatę świadczenia jeżeli osoba, o której mowa w art. 23 ust 1 ustawy nie podejmuje świadczeń rodzinnych przez kolejne trzy miesiące kalendarzowe. Następnie Urząd Dzielnicy m.st. Warszawy uznał, że świadczenie rodzinne wygasło. Ustalono także, że akta sprawy Pani K. T. zostały zniszczone, w związku z tym nie uzyskano odpisu decyzji przyznającej jej świadczenie. Organ wskazał ponadto, że w związku z wątpliwościami dotyczącymi interpretacji przepisów art. 28 ust. 6 i 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], mając na uwadze fakt, że zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenia rodzinne i koszty ich obsługi, składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe z ubezpieczenia społecznego oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne są finansowane w formie dotacji celowej z budżetu państwa, zwrócił się do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie (pismo z 3.12.2024 r. MOPS.5210.1675.2024) oraz Ministerstwa Pracy, Rodziny i Polityki Społecznej (pismo z 3.12.2024 r. MOPS.5210.1674.2024) o interpretację. Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w piśmie z dnia 12.12.2024 r. (DSR- IV.510.169.2024) poinformowało, że przepis art. 28 ust. 7 ma zastosowanie także do zasiłku rodzinnego. Podobne stanowisko zajął Wydział Rodziny i Polityki Społecznej Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie w piśmie z dnia 19.12.2024 r. (WRPS- VI.9421.1.43.2024.AB) podpisanym z upoważnienia Wojewody Mazowieckiego przez dyrektora tego Wydziału. Mając na względzie powyższe stanowiska organ, za Burmistrzem [...], uznał, że świadczenie rodzinne w postaci zasiłku pielęgnacyjnego dla skarżącej K. T. wygasło na podstawie art. 28 ust. 7 ustawy, a więc nie można wypłacić tego świadczenia na podstawie art. 28 ust. 6 ustawy. W skardze na ww decyzję SKO K. T. wniosła o: 1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach SKO. 4000 - 1565/2025 oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy Halinów (w skardze wskazano na postanowienie), 2. stwierdzenie bezskuteczności czynności polegającej na odmowie wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego za okres od dnia 24 września 2009 r. do dnia 1 maja 2024 r., 3. zobowiązanie organu do dokonania czynności materialno-technicznej polegającej na wypłacie należnego mi zasiłku pielęgnacyjnego za wskazany okres, 4. orzeczenie o należnych odsetkach ustawowych za opóźnienie w wypłacie należnego świadczenia według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Kolegium skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego wygasa z końcem okresu zasiłkowego, podczas gdy w przypadku orzeczenia o niepełnosprawności wydanego na czas nieokreślony świadczenie to przysługuje bezterminowo; 2. naruszenie art. 28 ust. 3 i 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że brak pobierania świadczenia przez trzy miesiące prowadzi do wygaśnięcia prawa, a nie jedynie do wstrzymania jego wypłaty; 3. naruszenie art. 28 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w sprawie nie zachodzą podstawy do wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego za okres jego wstrzymania, podczas gdy prawo do tego świadczenia nie wygasło, a po prawidłowym złożeniu wniosku - zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 6 ustawy - organ zobowiązany był do wypłaty świadczenia w pełnej należnej wysokości za cały okres, w którym skarżąca spełniała ustawowe przesłanki jego otrzymania, tj. przez cały czas trwania wstrzymania wypłaty; 4. naruszenie art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania obywatela do organów państwa; 5. naruszenie art. 3 § 2 pkt 4a ppsa poprzez nieuprawnione przyjęcie, że odmowa wypłaty świadczenia nie podlega kontroli sądowo-administracyjnej jako czynność materialno- techniczna. W uzasadnieniu skargi Pani K. T. podniosła, że jest osobą legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym na czas nieokreślony. Przyznane jej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego nie zostało nigdy cofnięte ani uchylone w drodze decyzji administracyjnej. W maju 2024 r. po ponownym wystąpieniu do organu, uzyskała informację, że prawo do ww świadczenia nadal jej przysługuje, co skutkowało wznowieniem jego wypłaty jednak bez wypłaty zaległego świadczenia za lata 2009 r. – 2024. Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy, zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się na czas nieokreślony, jeżeli orzeczenie o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności zostało wydane bezterminowo, co miało miejsce w tej sprawie. Art. 28 ust. 3 ustawy przewiduje co prawda wstrzymanie wypłaty, a nie wygaśnięcie prawa do świadczenia, co potwierdza art. 28 ust. 6 ustawy, który wprost stanowi, że w przypadku zgłoszenia się osoby uprawnionej wypłaca się świadczenie za cały okres, w którym spełniała warunki do jego otrzymania. Zdaniem skarżącej nie istnieje żadna norma prawna, (z wyjątkiem interpretacji dokonanej przez organ nadrzędny, Ministerstwo Pracy, Rodziny i Polityki Społecznej oraz Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie wydane w sprawie niniejszej) która pozwalałaby na przyjęcie, że zasiłek pielęgnacyjny - jako świadczenie niezależne od okresu zasiłkowego - wygasa wskutek jego niepobierania. Wg skarżącej twierdzenie organów, że świadczenie to przyznawane jest na okres zasiłkowy, pozostaje w sprzeczności z jednoznacznym brzmieniem art. 24 ust. 4 ustawy oraz oczywistym interesem finansowym zobowiązanego, który uchyla się od spełnienia należnego świadczenia. Skarżąca podkreśliła, że inne świadczenia rodzinne wymagają cyklicznego ponawiania wniosków, natomiast zasiłek pielęgnacyjny - w przypadku trwałej niepełnosprawności - takiego obowiązku nie przewiduje, co potwierdza bezterminowy charakter tego świadczenia. Dodatkowo skarżąca wskazała, iż również w nowelizowanym brzmieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca w sposób jednoznaczny rozróżnia świadczenia ustalane na okres zasiłkowy od zasiłku pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 1 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem zasiłku pielęgnacyjnego oraz świadczenia pielęgnacyjnego, które zostały wyraźnie wyłączone z tej reguły. Powyższe w ocenie skarżącej potwierdza, że wolą ustawodawcy - zarówno w pierwotnym, jak i nowelizowanym stanie prawnym - było nadanie zasiłkowi pielęgnacyjnemu odrębnego, szczególnego charakteru, niezależnego od okresów zasiłkowych właściwych dla pozostałych świadczeń rodzinnych. Skarżąca zarzuciła, że zgodnie z art. 28 ust. 6 ustawy w przypadku zgłoszenia się osoby uprawnionej do świadczenia, którego wypłata została wstrzymana, organ administracji publicznej obligowany jest do wypłaty świadczenia za cały okres, w którym spełnione były warunki do jego pobierania. Przepis ten nie pozostawia organowi żadnego luzu decyzyjnego, lecz nakłada bezwzględny obowiązek dokonania wypłaty świadczenia po skutecznym złożeniu wniosku przez osobę uprawnioną. Skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie złożyła skuteczny i prawidłowy wniosek o wypłatę wstrzymanego zasiłku pielęgnacyjnego, przy czym w całym okresie objętym wstrzymaniem wypłaty nie ustały przesłanki warunkujące prawo do świadczenia, w szczególności nie uległ zmianie charakter orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, które zostało wydane na czas nieokreślony. Tym samym, zdaniem skarżącej, nie było podstaw prawnych do odmowy wypłaty należnego świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c. Zgodnie z art. 3 pkt 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ilekroć w ustawie jest mowa o okresie zasiłkowym - oznacza to okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. Art. 16 ust. 3 ustawy stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. Nie ma wątpliwości co do tego, że zasiłek pielęgnacyjny jest jednym ze świadczeń rodzinnych. Zasadnie podniesiono w skardze, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 28 ust. 5 stanowi, że wstrzymuje się wypłatę świadczeń rodzinnych, jeżeli osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, nie podejmuje świadczeń rodzinnych przez trzy kolejne miesiące kalendarzowe. Ww przepis ma zastosowanie do wszystkich świadczeń rodzinnych. W myśl art. 28 ust. 6 ustawy w przypadku zgłoszenia się osoby uprawnionej po upływie trzech miesięcy wypłaca się jej świadczenia za cały okres wstrzymania, jeżeli osoba spełnia warunki określone w ustawie. Natomiast art. 28 ust. 7 ustawy stanowi, że jeżeli wznowienie wypłaty wstrzymanych świadczeń rodzinnych nie nastąpi do końca okresu zasiłkowego, prawo do świadczeń rodzinnych wygasa. Pomimo, że zasiłek pielęgnacyjny nie jest świadczeniem ustalanym na okres zasiłkowy, to co do zasady ustalanie świadczeń rodzinnych następuje na okres zasiłkowy. Art. 28 ustawy dotyczy wszystkich świadczeń rodzinnych; sama skarżąca podnosi, że poszczególne przepisy w nim zawarte mają zastosowanie do ww zasiłku – choć nie jest on świadczeniem związanym wprost z okresem zasiłkowym. Ww okres zasiłkowy jest terminem określonym w ustawie, stąd zasadnie zdaniem Sądu SKO przyjęło, i termin wyznaczony w art. 28 ust. 7 ustawy, wskazujący na koniec okresu zasiłkowego, dotyczy także zasiłku pielęgnacyjnego. W sytuacji zatem gdy świadczenie rodzinne nie jest pobierane przynajmniej przez rok – to po wstrzymaniu jego wypłaty – zastosowanie znajdzie przepis art. 28 ust. 7 ustawy, a zatem prawo do świadczenia wygasa. Jak jednoznacznie brzmi ww przepis - jeżeli wznowienie wypłaty wstrzymanych świadczeń rodzinnych nie nastąpi do końca okresu zasiłkowego, prawo do świadczeń rodzinnych wygasa. W tym stanie rzeczy organ nie dysponował podstawą prawną do wypłaty spornego świadczenia za okres od 2009r. do 2024r. Zaniechanie pobierania ww świadczenia przez 15 lat skutkowało utratą prawa do jego wypłaty – na podstawie ww art. 28 ust. 7 i 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepisy zawarte w art. 28 ust. 7 ustawy wskazują na wygaszenie prawa do świadczenia rodzinnego w związku z zaniechaniem jego pobierania przez określony w ustawie okres - a nie w związku z ustaniem prawa do jego pobierania z końcem okresu zasiłkowego, a to zasadnicza różnica. W konsekwencji Sąd uznał, że SKO nie naruszyło przepisów prawa materialnego ani przywołanych w skardze przepisów procedury administracyjnej. Organ wskazał na ustalony stan faktyczny i prawny, nie negował kwestii braku związania zasiłku pielęgnacyjnego z okresem zasiłkowym, wskazał jedynie że zawarte w art. 28 ustawy przepisy mają zastosowania do wszystkich świadczeń rodzinnych. Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).