I SA/Wa 936/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Nina Beczek, , po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 lutego 2023 r. nr KOA/3097/Ac/21 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz C. U. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium") postanowieniem z [...] lutego 2023 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku C. U. (dalej: "Skarżący") z [...] lipca 2021 r., odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrz") z [...] maja 2021 r. nr [...]. Postanowienie Kolegium wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] września 2020 r. Burmistrz zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości położnej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ew. gruntów jako działka nr [...], z obr. [...], której podział został zatwierdzony ostateczną decyzją Burmistrza z [...] maja 2018 r. nr [...]. W aktach administracyjnych znajduje się nieodebrana przesyłka skierowana do Skarżącego, zawierająca ww. zawiadomienie, na której znajdują się dwie adnotacje, tj. Awizo dnia [...] września 2020 r. Przesyłkę pozostawiono podpis (parafka) oraz Awizo ponowne dnia [...] września 2020 r. podpis (parafka). W dniu [...] marca 2021 r. Burmistrz zawiadomił o możliwości wglądu do akt sprawy, a w szczególności do wykonanego operatu szacunkowego. Jak również o możliwości rozłożenia opłaty na raty. Przesyłka zawierająca ww. zawiadomienie, skierowana do Skarżącego, jako nieodebrana posiada dwie adnotacje, tj. Awizo dnia [...] marca 2021 r. Przesyłkę pozostawiono podpis (parafka) oraz Awizo ponowne dnia [...] marca 2021 r. podpis (parafka). Następne Burmistrz decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...] ustalił Skarżącemu opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położnej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako działki ew. nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], które powstały w wyniku podziału działki ew. nr [...], zatwierdzonego ostateczną ww. decyzją z [...] maja 2018 r. Jednocześnie zobowiązał Skarżącego do wpłaty powyższej kwoty na konto Miasta [...], wskazując, że obowiązek wniesienia ww. opłaty powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Podając, że w przypadku niedochowania ww. terminu będą naliczane odsetki ustawowe do dnia zapłaty. Przesyłka skierowana do Skarżącego, zawierająca ww. decyzję znajduje się w aktach administracyjnych, również jako nieodebrana, na której umieszczono dwie adnotacje, tj. Awizo dnia [...] maja 2021 r. Przesyłkę pozostawiono podpis (parafka) oraz Awizo ponowne dnia [...] czerwca 2021 r. podpis (parafka). Skarżący, za pośrednictwem poczty elektronicznej, w dniu [...] czerwca 2021 r., zwrócił się do Urzędu Miasta [...] o skan dokumentacji w związku z naliczoną mu opłatą adiacencką dotyczącą przedmiotowych działek. Jednocześnie wskazał, że w jego ocenie nie było skutecznego dostarczenia zawiadomienia o zapoznaniu się z dokumentami. W odpowiedzi na powyższe, w dniu [...] czerwca 2021 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej wysłano Skarżącemu skany dokumentów zgromadzonych w trakcie postępowania administracyjnego, tj. wszczęcia postępowania, zawiadomienia o cenie, operatu szacunkowego oraz decyzji. W dniu [...] lipca 2021 r. Skarżący złożył osobiście odwołanie od ww. decyzji Burmistrza wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Podniósł, że korespondencja dotycząca całego postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej nie została mu doręczona, w związku z tym nie mógł brać udziału w tym postępowaniu. Wskazał, że Burmistrz doręczał dokumenty za pośrednictwem pracownika Urzędu Gminy, a nie Poczty Polskiej i rzekomo pracownik ten pozostawiał awizo. Skarżący podkreślił, że pomimo, iż wraz z rodziną przebywał pod adresem korespondencyjnym, to nie miał jakiejkolwiek wiedzy o awizo. Podniósł, że znane są mu konsekwencje prawne nieodbierania przesyłek urzędowych, dlatego tym bardziej w jego interesie było odebrać przesyłkę a nie unikać jej odbierania. Poinformował, że o sprawie dowiedział się w dniu [...] czerwca 2021 r. z wiadomości email będącej odpowiedzią na jego zapytanie. Postanowieniem z [...] lutego 2023 r. Kolegium, działając na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775) dalej: "k.p.a.", odmówiło Skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] maja 2021 r. W uzasadnieniu wskazało, że decyzja Burmistrza zawierająca prawidłowe pouczenie o dopuszczalności, sposobie i terminie wniesienia odwołania została skutecznie doręczona. Wskazało, że skierowano ją na adres, którego Skarżący w żaden sposób nie zakwestionował, co więcej jest to adres wskazany w odwołaniu. Stwierdziło, że przesłanie mu za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu [...] czerwca 2021 r. skanów dokumentów nie miało skutku doręczenia, o jakim mowa w art. 39 k.p.a. Zatem stanęło na stanowisku, że doszło do doręczenia ww. decyzji Skarżącemu w dniu [...] czerwca 2021 r. w trybie art. 44 k.p.a., natomiast odwołanie Skarżący wniósł dopiero [...] lipca 2021 r., a więc po upływie ustawowego terminu do dokonania tej czynności. Podniosło, że wniosek Skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania z [...] lipca 2021 r. nie może być pozytywnie rozpoznany, bowiem Skarżący naruszył termin o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a. Został on poinformowany o fakcie wydania decyzji Burmistrza w dniu [...] czerwca 2021 r. i to od tego momentu liczony jest termin siedmiu dni, w którym Skarżący powinien złożyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia wyłącza potrzebę wydania odrębnego rozstrzygnięcia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia tegoż środka zaskarżenia, skoro już samo rozstrzygnięcie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego z przyczyn podanych w jego uzasadnieniu wskazuje, że strona wniosła środek z uchybieniem terminu. Zatem w ocenie organu rozpoznanie przez organ wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia czyni zbędnym wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Na powyższe postanowienie Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarżący zarzucając mu naruszenie: 1. art. 58 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie; 2. art. 42, art. 43 oraz art. 44 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, co doprowadziło do tego, że bez własnej winy uchybił terminowi na wniesienie odwołania od decyzji, co nie miało by miejsca, gdyby ww. przepisy zostały zastosowane prawidłowo; 3. art. 58 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji w której uprawdopodobnił przyczynę dla której uchybił terminowi na wniesienie odwołania, przez co przepis te powinien być zastosowany; 4. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny i nie w pełni rozpatrzony materiał dowodowy. W uzasadnieniu podkreślił, że z przyczyn niezależnych od niego zarówno dwa awiza informujące o zawiadomieniu, jak i dwa awiza informujące o decyzji nie zostały pozostawione oraz nie znajdowały się w jego skrzynce odbiorczej. Powyższe w jego ocenie oznacza, że nie miał wiedzy o tym, że nastąpiła próba doręczenia dokumentacji dotyczącej postępowania, co oznacza, że od samego początku został pozbawiony możliwości odbioru przesyłek zawierających ww. dokumenty. Podkreślił, że nigdy wcześniej nie uchylał się od odbioru jakichkolwiek przesyłek adresowanych do niego przez Burmistrza. Wskazał, że wszelka korespondencja taka jak: decyzje dot. podatku od nieruchomości, informacje o zwiększeniu opłat za wywóz odpadów zawsze były doręczane mu, bądź jego żonie, a w razie braku możliwości doręczenia, pracownicy Urzędu Miasta dzwonili do niego informując o takiej korespondencji. Podkreślił, że w tym przypadku przez prawie 10 miesięcy prowadzonego postępowania nie został poinformowany o tym, że wobec niego prowadzone jest postępowanie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty rozwinięte w motywach skargi wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wraz ze skargą wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z 4 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 936/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania postanowienia Kolegium z [...] lutego 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Instytucja przywrócenia terminu w postępowaniu administracyjnym została uregulowana w art. 58 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Jak wynika wprost z powołanego przepisu przywrócenie terminu następuje w razie uchybienia terminu. Tym samym rolą organu w pierwszej kolejności jest należyte zweryfikowanie czy i w jakiej dacie ów termin na wniesienie odwołania upłynął. W skardze powołano argumenty, które w ocenie Skarżącego mają świadczyć o wadliwości doręczenia mu decyzji Burmistrza, jak i argumenty, które mają uzasadniać wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Kwestie doręczenia pism w postępowaniu administracyjnym podlegają ściśle określonym regułom. Zgodnie z art. 39 k.p.a. (w brzmieniu aktualnym na dzień wydania decyzji Burmistrza), organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Przepis art. 42 § 1 k.p.a. stanowi, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Natomiast zgodnie z art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 k.p.a. i art. 43 k.p.a.: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (art. 44 § 1 k.p.a.). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.) Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Przepisy dotyczące doręczeń są bezwzględnie obowiązujące i powinny być wykładane ściśle, gdyż powodują szereg doniosłych skutków procesowych (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., II OSK 642/17, CBOSA). Wskazana instytucja zapewnia stronie i innym uczestnikom informacje o czynnościach procesowych w postępowaniu administracyjnym, pozwalające tym samym na realizację praw lub obowiązków procesowych. (vide: Karpiuk Mirosław (red.), Krzykowski Przemysław (red.), Skóra Agnieszka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 1-60. Tom I, Opublikowano: Wyd.UW-M 2020). W przedmiotowej sprawie doręczenie przesyłki zawierającej decyzję z [...] maja 2021 r. organ powierzył pracownikowi Urzędu Gminy. W realiach niniejszej sprawy Skarżący wywodzi, że brak jego winy w uchybieniu terminowi wynikał z wadliwego doręczenia decyzji, od której wniósł odwołanie, a właściwie, jego braku. Natomiast Kolegium w zaskarżonym postanowieniu stwierdziło, że doszło do doręczenia Skarżącemu decyzji z [...] maja 2021 r. w dniu [...] czerwca 2021 r., w trybie art. 44 k.p.a. wskazując, że dnia [...] maja 2021 r. decyzja została przekazana do doręczenia, natomiast po powtórnym awizo w dniu [...] czerwca 2021 r. przesyłkę zwrócono do nadawcy, gdyż adresat jej nie odebrał. W ocenie organu odwoławczego najpóźniej w dacie [...] czerwca 2021 r. strona niezadowolona z rozstrzygnięcia powinna wnieść odwołanie, a skoro tego nie uczyniła decyzja stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2021 r. Analiza akt sprawy prowadzi jednak do odmiennych wniosków. Przesyłkę adresowaną do Skarżącego, zawierającą decyzję Burmistrza, opatrzono dwiema adnotacjami, tj. Awizo dnia [...] maja 2021 r. Przesyłkę pozostawiono podpis (parafka) oraz Awizo ponowne dnia [...] czerwca 2021 r. podpis (parafka). W ocenie Sądu ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika tylko w jakiej dacie podjęto próbę doręczenia, nie wynika natomiast w jakim dniu i gdzie pozostawiono przesyłkę z możliwością jej odbioru w terminie siedmiu dni. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia również nie wynika, aby Kolegium dokonywało takich ustaleń, tym bardziej, że we wniosku o przywrócenie terminu Skarżący kwestionował m.in. okoliczność braku pozostawienia awizo. Zgodnie z powołanym art. 44 § 2 i 3 k.p.a. ww. data oraz miejsce są elementem niezbędnym wobec niemożności doręczenia pisma adresatowi. Okoliczność ta jest istotna, gdyż tylko dopełnienie wszystkich wymogów tzw. doręczenia zastępczego, określonych w art. 44 k.p.a. pozwoli na uznanie, że doręczenie decyzji zostało dokonane. Kolegium zatem nie wyjaśniło sprawy w sposób zgodny z wymogami art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a zaskarżone postanowienie zapadło przedwcześnie. Naruszenie wskazanych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy co uzasadnia jego uchylenie. Brak skutecznego doręczenia Skarżącemu decyzji Burmistrza (której był on jedynym adresatem), powoduje z kolei, że nie tylko nie otworzył się mu przewidziany w art. 129 k.p.a. termin do wniesienia odwołania, ale że w ogóle decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego. Przyjęcie z kolei, że ww. decyzja nie weszła do obrotu prawnego powoduje, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od niej jest niedopuszczalny. Skoro bowiem nie zaczął ów termin w przedstawionych okolicznościach biec, nie można także przyjąć, że strona jemu uchybiła. A tylko wówczas możliwe jest rozpatrywanie ewentualnej zasadności jego przywrócenia na gruncie art. 58 k.p.a. Ten może być wszak przywrócony, jeśli strona określonej czynności w postępowaniu nie dopełniła w wyznaczonym do tego terminie. W związku z powyższym Kolegium powinno poinformować Skarżącego o braku możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu z uwagi na brak wejścia do obrotu prawnego decyzji z [...] maja 2021 r. oraz zawiadomić Burmistrza o obowiązku doręczenia niniejszej decyzji. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.