I SA/Wa 93/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2022 r. sprawy ze skargi [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2020 r. nr KOX 1368/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie orzeczeniem z 14 kwietnia 2020 r. nr KOX/1368/Po/19, działając na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) – dalej zwanej "ugn" oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r. poz. 139 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą przekształceniową" w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r. poz. 270) – dalej zwanej "ustawą zmieniającą", po rozpatrzeniu wniosku [...] o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] – działki nr [...] z obrębu [...], jest nieuzasadnione - umorzyło postępowanie w sprawie. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Wypowiedzeniem z 3 grudnia 2018 r. Prezydent m.st. Warszawy wypowiedział [...] wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu, położonego w Warszawie przy ul. [...] - działki nr [...] z obrębu [...] (związanego z miejscem postojowym nr [...]) i zaproponował nową wysokość opłaty rocznej w kwotach 527,88 zł, 41,25 zł, 15,32 zł od 1 stycznia 2019 r. Wypowiedzenia dokonano z uwagi na wzrost wartości gruntu. 17 stycznia 2019 r. [...] złożył wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadnione. Kolegium podało w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że 5 października 2018 r. weszła w życie ustawa przekształceniowa. Zgodnie z jej art. 1 z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Z kolei art. 21 ust. 1 ustawy przekształceniowej nakazywał prowadzenie postępowań aktualizacyjnych, wszczętych i niezakończonych przed dniem przekształcenia, nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych. Jednak 13 lutego 2019 r. weszła w życie ustawa zmieniająca. Art. 4 ustawy zmieniającej przewiduje (ust.1), że jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. W ust. 2 przewidziano, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Zatem Kolegium stwierdziło, że w tym stanie – z woli ustawodawcy - postępowanie aktualizacyjne jako wszczęte po 5 października 2018 r. i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do 13 lutego 2019 r. podlega umorzeniu. W orzeczeniu Kolegium pouczyło strony o prawie wniesienia od orzeczenia sprzeciwu do sądu powszechnego (art. 80 ust. 1 ugn). Sąd Rejonowy [...] postanowieniem z [...] listopada 2021 r. sygn. akt [...], po rozpoznaniu powództwa [...], odrzucił sprzeciw z powodu niedopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym, stwierdzając w tym zakresie właściwość sądu administracyjnego oraz dodatkowo z powodu złożenia sprzeciwu po terminie. Postanowienie stało się prawomocne 8 stycznia 2022 r. Pismem z 18 grudnia 2021 r. od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 14 kwietnia 2020 r. Miasto st. Warszawa wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 112 kpa i art. 9 kpa poprzez wskazanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie błędnego pouczenia w zaskarżonym orzeczeniu w postaci wskazania środka odwoławczego, tj. sprzeciwu, czego konsekwencją było uniemożliwienie Miastu st. Warszawie wyczerpania drogi administracyjnej w przedmiotowej sprawie i utraty bez swojej winy prawa do oceny zaskarżonego orzeczenia SKO w Warszawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomość", a w konsekwencji powyższego jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedmiotowe postępowanie powinno być umorzone; 3 art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, tj. nieustalenie, czy postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszczęte po 5 października 2018 r. zostało skutecznie wypowiedziane wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., a w konsekwencji błędną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego skarżący wniósł o: 1. przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 14 kwietnia 2020 r. w postaci skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; 2. uchylenie w całości orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 14 kwietnia 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ; 3. zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej odrzucenie. Kolegium wskazało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1981/20 w analogicznej sprawie odrzucił skargę wskazując, że w wyniku złożonego sprzeciwu sprawę przejmuje sąd powszechny, zatem orzeczenie SKO nie może podlegać kontrolki sądu administracyjnego. Analogicznie orzeczono w postanowieniu z 22 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1813/21. Kolegium podkreśliło, że Miasto st. Warszawa 23 czerwca 2020 r. złożyło sprzeciw od zaskarżonego orzeczenia, a 19 maja 2021 r. sprawa została przekazana do sądu powszechnego. Sąd Rejonowy [...] nieprawomocnym postanowieniem z [...] listopada 2021 r. sygn.. akt [...] odrzucił sprzeciw Miasta st. Warszawy. Dodatkowo Kolegium wskazało, że pogląd skarżącego o błędnym pouczeniu stron w zaskarżonym orzeczeniu SKO w Warszawie nie powinien znaleźć aprobaty Sądu. Zarządzeniem z 14 czerwca 2022 r. WSA w Warszawie pozostawił wniosek o przywrócenie terminu bez nadawania mu dalszego biegu, uznając skargę za dopuszczalną, mając na uwadze art. 112 kpa (stosowany odpowiednio w sprawach aktualizacyjnych na mocy art. 79 ust. 7 ugn) w zw. z art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec prawomocnego odrzucenia sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że niniejsza skarga była dopuszczana. Kolegium błędnie pouczyło strony o prawie do wniesienia sprzeciwu od zaskarżonego orzeczenia do sądu powszechnego. Potwierdził to Sąd Rejonowy [...] w prawomocnym postanowieniu z [...] listopada 2021 r. sygn. akt [...]. Wobec tego mając na uwadze, że zgodnie z art. 112 kpa, stosowanym odpowiednio w postępowaniach aktualizacyjnych (art. 79 ust. 7 ugn), błędne pouczenie w orzeczeniu co do wniesienia powództwa do sądu powszechnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Wobec treści art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa" Sąd nie mógł odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1 ppsa (sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego), jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Przechodząc do meritum sprawy Sąd zauważa, żą sporne pomiędzy Miastem Stołecznym Warszawą, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie było to, czy w niniejszej sprawie spełniły się wszystkie przesłanki do umorzenia postępowania aktualizacyjnego, zainicjowanego przez [...]. Sąd zauważa, że podstawę prawną orzeczenia SKO w Warszawie z 14 kwietnia 2020 r. stanowił art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Zgodnie z tym przepisem postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Z kolei ust. 1 art. 4 ustawy zmieniającej przewiduje, że jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Poza sporem jest to, że postępowanie dotyczące aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste zostało w niniejszej sprawie wszczęte z dniem złożenia do SKO w Warszawie, za pośrednictwem Prezydenta m.st. Warszawy jako organu właściwego (organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w przypadku gruntów komunalnych), wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ugn w zw. z art. 61 § 3 kpa i art. 79 ust. 7 ugn). Wniosek ten wpłynął do organu właściwego 18 stycznia 2019 r. W niniejszej sprawie spełniona została także przesłanka z art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej dotycząca niezakończenia postępowania aktualizacyjnego do 13 lutego 2019 r. (do daty wejścia w życie ustawy zmieniającej). Z akt sprawy wynika, że postępowanie aktualizacyjne 13 lutego 2019 r. było w toku. W tej dacie nie doszło do zawarcia ugody przez strony, ani do wydania przez SKO w Warszawie orzeczenia o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej (art. 79 ust. 3 ugn). Trafnie zwróciło uwagę Miasto Stołeczne Warszawa, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie dokonało wadliwej wykładni art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy zmieniającej uznając, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przesłanka wiążąca obligatoryjne umorzenie postępowania aktualizacyjnego z niedoręczeniem przed 1 stycznia 2019 r. wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Sąd orzekający w tym składzie jest zdania, że w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej jest mowa o tym, że skutkiem wypowiedzeń niedoręczonych wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. jest pozostawienie w dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. W takiej sytuacji postępowanie umarza się. Ustawodawca, formułując treść art. 4 ustawy zmieniającej przyjął, że prawo użytkowania wieczystego obciążające grunt zabudowany na cel mieszkaniowy w stosownych udziałach ułamkowych, jako prawo związane z odrębną własnością lokali, winno być traktowane jako prawo jednolite, mając zapewne na uwadze instytucję nieruchomości wspólnej, zasadę wspólności prawa użytkowania wieczystego i reguły oddawania w użytkowanie wieczyste ułamkowych części gruntu (art. 3 ust. 1, art. 3a i art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - Dz.U. z 2018 r. poz. 716 ze zm.). Wobec przekształcenia prawa wieczystego użytkowania opisanych wyżej nieruchomości w prawo własności z mocy samego prawa ustawodawca uznał, że jednolicie należy traktować współużytkowników wieczystych także w kwestii wysokości opłaty rocznej w relacji do później ustalanej opłaty przekształceniowej. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 28 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 164/22 przyjął, że przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej jest nie tylko wszczęcie postępowania po 5 października 2018 r., ale także brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. (dniem przekształcenia z mocy prawa dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności). NSA zwrócił uwagę, że ustawa przekształceniowa łączy skutek przekształcenia prawa z koniecznością uiszczenia opłaty przekształceniowej, jej wysokość jest określana zgodnie z art. 7 tej ustawy, co do zasady w powiązaniu z wysokością opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera zatem normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza wysokość rocznej opłaty przekształceniowej na wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. W tej sytuacji art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy (wszczętego po 5 października 2018 r., gdy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r.). Zdaniem NSA konieczność umorzenia postępowania dotyczącego sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stał się bezprzedmiotowy: w wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość, zaś określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją. Ten pogląd został zaaprobowany w postanowieniach NSA z: 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 571/22 i z 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1626/21. Konsekwencją błędnej wykładni przez SKO w Warszawie wskazanych wyżej przepisów był brak wyjaśnienia, czy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., skoro nieruchomość oznaczona jako działki nr: [...] z obrębu [...] przed 1 stycznia 2019 r. była zabudowana budynkiem mieszkalnym i była obciążona prawem użytkowania wieczystego w stosownych udziałach na rzecz wielu podmiotów, co wynika z treści działu I-O księgi wieczystej Kw nr [...]. Zatem brak ustalenia przez Kolegium, czy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej zostały doręczone przed 1 stycznia 2019 r. wszystkim współużytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości świadczy o tym, że organ przedwcześnie umorzył postępowanie aktualizacyjne. Wobec tego Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydało zaskarżone orzeczenie z naruszeniem art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy zmieniającej oraz przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO w Warszawie, mając na względzie dokonaną przez Sąd wykładnię prawa, dokona ustaleń faktycznych we wskazanym zakresie i w zależności od ich wyniku wyda orzeczenie odpowiadające prawu mając na względzie, że umorzenie postępowania aktualizacyjnego będzie możliwe tylko wtedy, gdy wypowiedzenia opłaty rocznej nie zostały przed 1 stycznia 2019 r. doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. [...]. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 i art. 205 § 1 ppsa w zw. z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.