I SA/Wa 3180/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2022 r. sprawy ze skargi [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2020 r. nr KOX/1552/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej również: Kolegium) orzeczeniem z 20 kwietnia 2020 r., na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270), po rozpatrzeniu wniosków [...] o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...], stanowiącego własność m. st. Warszawy, oznaczonego jako działki ew. nr [...], w obrębie [...], o pow. 2.355 m2, przynależnej do lokalu nr [...], udział 5539/105926, jest uzasadnione w innej wysokości, umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego opisanej wyżej części nieruchomości gruntowej, wszczęte wypowiedzeniami z 29 listopada 2018 r. Kolegium podkreśliło, że zawiadomieniami z 29 listopada 2018 r. (doręczonymi w dniu 17 grudnia 2018 r.) Prezydent m. st. Warszawy wypowiedział [...] dotychczasową opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...], stanowiącego własność m. st. Warszawy, oznaczonego jako działki ew. nr [...], w obrębie [...], o pow. 2 355 m2, przynależnej do lokalu nr [...], udział 5539/105926, i równocześnie zaproponował przyjęcie od dnia 1 stycznia 2019 r. zaktualizowanej wysokości tej opłaty w kwocie 3884,02 zł, rozłożonej zgodnie z art. 77 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121, ze zm., dalej: u.g.n.). [...] złożyli w dniu 31 grudnia 2018 r. wnioski o ustalenie, iż podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej jest uzasadnione w innej wysokości. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z dyspozycją art. 77 ust. 1 i 3 u.g.n., wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, podlega aktualizacji nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Zaktualizowaną opłatę roczną ustala się, przy zastosowaniu dotychczasowej stawki procentowej, od wartości nieruchomości określonej na dzień aktualizacji opłaty. Aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu albo na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, na podstawie wartości nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Stosownie do art. 78 ust. 1 u.g.n., aktualizacji opłaty rocznej dokonuje właściwy organ, wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty rocznej i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do wypowiedzenia dołącza się informację o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 77 ust. 3, oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważając powyższe Kolegium podkreśliło następnie, że Prezydent m.st. Warszawy doręczył użytkownikowi wieczystemu wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty do dnia 31 grudnia 2018 r. W treści wypowiedzenia znajdowały się wszystkie informacje wskazane w przepisie art. 78 u.g.n., niezbędne aby uznać wypowiedzenie za skuteczne. Zgodnie z art. 78 ust. 2 u.g.n., użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wniosek składa się za pośrednictwem właściwego organu. Wobec złożenia przez użytkownika wieczystego wniosku w terminie przewidzianym ww. przepisami (30 dnia od dnia otrzymania wypowiedzenia), na Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przeszedł obowiązek ustalenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego obowiązującej od dnia 1 stycznia 2019 r. Jak zaznaczyło Kolegium, dla rozstrzygnięcia zapadającego w przedmiotowej sprawie przesądzające znaczenie ma przepis art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270), który wszedł w życie z dniem 13 lutego 2019 r. Przepis ten oznacza, że z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej umarza się postępowanie w sprawie aktualizacji opłat, jeśli zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a zatem gdy wypowiedzenie zostało doręczone po dniu 5 października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu prawnego na dzień rozpatrywania wniosku. Mając to na względzie Kolegium uznało, że należy umorzyć postępowanie w sprawie wszczętej wypowiedzeniami z dnia 29 listopada 2018 r. Pouczając strony o możliwości zaskarżenia wydanego w sprawie orzeczenia Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 80 ust. 1 i 3 u.g.n. od niniejszego orzeczenia właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. W razie wniesienia sprzeciwu w terminie, orzeczenie niniejsze traci moc, nawet gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia. Skargę na powyższe orzeczenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia skargi wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 9 grudnia 2021 r. Miasto stołeczne Warszawa. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Miasto zarzuciło: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 112 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 9 k.p.a. poprzez wskazanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie błędnego pouczenia w zaskarżonym orzeczeniu w postaci wskazania środka odwoławczego, tj. sprzeciwu, czego konsekwencją było uniemożliwienie m. st. Warszawa wyczerpania drogi administracyjnej w przedmiotowej sprawie i utraty bez swojej winy prawa do oceny zaskarżonego orzeczenia SKO w Warszawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomość", a w konsekwencji powyższego jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedmiotowe postępowanie powinno być umorzone; 3. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, tj. nieustalenie czy postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszczęte po 5 października 2018 r. zostało skutecznie wypowiedziane wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., a w konsekwencji błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe, skarżące Miasto wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w niniejszej sprawie. Uzasadniając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi Miasto wskazało na nieprawidłowe pouczenie poprzez wskazanie niewłaściwego środka odwoławczego, tj. sprzeciwu zamiast skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaznaczono, że Miasto zastosowało się do pouczenia i w terminie 14 dni złożyło sprzeciw z dnia 26 czerwca 2020 r. do Sądu Rejonowego [...]. Sąd zaś odrzucił wniesiony sprzeciw postanowieniem z [...] listopada 2021 r., sygn. akt [...], doręczonym Miastu w dniu 3 grudnia 2021 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. W tak przyjętym zakresie kognicji Sąd w pierwszej kolejności uznał, że wniesiona skarga jest dopuszczalna. Z uwagi na zastosowanie się strony do zawartego w zaskarżonym orzeczeniu pouczenia o przysługującym stronie środku zaskarżenia w postaci sprzeciwu do sądu powszechnego, Sąd przyjął do rozpoznania wniesioną skargę uwzględniając – w zakresie terminu do jej wniesienia – że została ona złożona niezwłocznie po wydaniu postanowienia Sądu Rejonowego o odrzuceniu sprzeciwu. Sąd miał przy tym na uwadze, że wydane w niniejszej sprawie orzeczenie zostało oparte na art. 4 ustawy zmieniającej, a nie na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., nie rozstrzyga więc sprawy co do istoty i niezależnie od zastosowanej przez Kolegium terminologii, jest procesowo decyzją o umorzeniu (art. 105 § 1 k.p.a.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że decyzja taka wydana z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a. i na administracyjnym etapie postępowania, jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i służy na nią skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1626/21). Pogląd o dopuszczalności sądowoadminstracyjnej kontroli orzeczenia o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, wydanego na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, został również wyrażony w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 164/22 oraz z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 571/22 (CBOSA). Przechodząc do kontroli zaskarżonego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie Sąd uznał, że nie odpowiada ono prawu czyniąc skargę uzasadnioną. Istotą sprawy jest wykładnia i prawidłowość stosowania art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na celem mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. W myśl art. 4 ust. 1 tej ustawy, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenie dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Z kolei ust. 2 stanowi, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Przesłanki ustalone w art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów muszą być spełnione łącznie, dla wywołania ustalonego tym przepisem skutku, jak również pozostają istotną okolicznością dla możliwości skorzystania przez organ z umorzenia postępowania, przewidzianego w ust. 2. W postanowieniu z 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 164/22 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza wysokość rocznej opłaty przekształceniowej na wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. W tej sytuacji przepis art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy (wszczętego po dniu 5 października 2018 r., gdy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r.) Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, w odniesieniu do pierwszego warunku, jakim jest termin wszczęcia postępowania, zaznaczyć trzeba, że postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po 5 października 2018 r. Należy zaznaczyć, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). W odniesieniu zaś do daty wszczęcia postępowania z urzędu, powszechnie przyjmuje się, że jest to dzień podjęcia pierwszej czynności w stosunku do strony. W niniejszej sprawie pismem z 29 listopada 2018 r. Prezydent m.st. Warszawy zawiadomił [...] o wypowiedzeniu wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Wnioskami złożonymi do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie za pośrednictwem Prezydenta m.st. Warszawy współużytkownicy wieczyści wystąpili o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona. Pisma te zostały złożone w dniu 31 grudnia 2018 r. Powyższe okoliczności wypełniają przesłankę terminu wszczęcia postępowania ustaloną w ust. 1 art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na celem mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Druga z ustalonych powyższym przepisem przesłanek dotycząca doręczenia wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. została przez Kolegium całkowicie pominięta. Organ w tym zakresie nie poczynił żadnych ustaleń, nie odniósł się też do niej w uzasadnieniu orzeczenia. Wymaga zaś zauważenia, że powyższa przesłanka dotyczy "wszystkich" współużytkowników wieczystych. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych, [...] pozostają współużytkownikami wieczystymi nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], w udziale 5539/105926. Nie są więc jedynymi użytkownikami wieczystymi tej nieruchomości. Wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej zostały doręczone [...] w dniu 17 grudnia 2018 r. Brak natomiast w aktach sprawy informacji co do pozostałych współużytkowników wieczystych wskazanej nieruchomości gruntowej. Brak ustalenia przez Kolegium skuteczności doręczenia wszystkim współużytkownikom wieczystym wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości będącej własnością m.st. Warszawy, czyni przedwczesnym przyjęcie, że doszło do spełnienia warunków wynikających z ust. 2 art. 4 pow. ustawy, czyli możliwości umorzenia postępowania. W powyższych warunkach należało uznać, że przytoczone przez Kolegium okoliczności nie mogły skutkować przyjęciem, iż doszło do spełnienia warunków wynikających z art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na celem mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, czyli możliwości umorzenia postępowania. Sąd podkreśla ponownie, że przewidziane przepisem art. 4 ust. 2 ww. ustawy umorzenie (jako bezprzedmiotowe) postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy ma miejsce wówczas, gdy postępowanie aktualizacyjne zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r. oraz gdy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. Orzeczenie Kolegium o umorzeniu postępowania poddane kontroli Sądu w niniejszej sprawie, oparte o ustalenia dotyczące daty wszczęcia postępowania jawi się zatem jako przedwczesne. Zostało wydane z naruszeniem zasad prawidłowego zebrania materiału dowodowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 ww. ustawy zmieniającej. W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium zobowiązane będzie dokonać ustaleń w zakresie spełnienia przesłanki doręczenia wypowiedzenia pozostałym współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., co pozwoli wywołać odpowiednie skutki przewidziane przepisami ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095).