I SA/Wa 93/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Województwa (...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) listopada 2019 r. nr (...) w przedmiocie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza (...) z dnia (...) czerwca 2019 r. nr (...); 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) na rzecz skarżącego Województwa (...) kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] czerwca 2018 r., odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji z [...] stycznia 2019 r., nr [...], zatwierdzającej podział nieruchomości - działka nr ew. [...], z obrębu [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Burmistrz [...] decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...] zatwierdził podział nieruchomości - działka nr ew. [...], obręb [...]. Orzeczenie to stało się ostateczne [...] lutego 2019 r. Na skutek tej decyzji podzielono działkę nr [...] na: - działkę nr ew [...] - teren projektowanej drogi publicznej klasy głównej ruchu przyspieszonego - projektowana [...] ([...]), - działkę nr ew. [...] - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej ([...]), - działkę nr ew. [...] - teren drogi gminnej klasy dojazdowej - ul. [...] ([...]). Wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 r. Marszalek Województwa [...] wystąpił o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww . orzeczeniem, z uwagi na fakt, że jako strona postępowania nie brał nim w udziału, bez własnej winy. Uzasadnił, że działka nr ew. [...] przeznaczona pod Trasę [...] przechodzi na własność Województwa [...]. Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. wznowiono postępowanie w sprawie. Burmistrz [...] decyzją z [...] czerwca 2019 r. odmówił zmiany własnej decyzji ostatecznej z [...] stycznia 2019 r., wskazując, że w wyniku ponownego postępowania wydana byłaby taka sama decyzja, jak dotychczasowa. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył Marszalek Województwa [...]. Zarzucił orzeczeniu naruszenie 151 § 1 kpa., z uwagi na to, że decyzja z [...] stycznia 2019 r., zatwierdzająca podział ww. nieruchomości, powinna być uchylona, z uwagi na ujawnienie nowych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Obecnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego województwa [...] nie przewiduje realizacji na tym terenie drogi wojewódzkiej, a miejscowy plan zagospodarowania [...] z [...] marca 2018 r. nie wskazuje, iż droga, która tam powstanie, ma być drogą kategorii wojewódzkiej. W związku z tym orzekanie o przejściu wydzielonej działki na własność województwa mazowieckiego było bezpodstawne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2019 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] czerwca 2018 r. Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest zgodne ze stanem faktycznym i obowiązującym prawem. Marszalkowi Województwa [...] przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, zakończonym decyzją Burmistrza [...] z [...] stycznia 2019 r. i nie ulega wątpliwości, że i bez własnej winy nie brał w nim udziału. W wyniku decyzji powstała bowiem działka nr ew [...], stanowiąca teren projektowanej drogi publicznej klasy głównej ruchu przyspieszonego - projektowana [...] ([...]). Orzeczenie to zostało wydane na podstawie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] - uchwala z [...] marca 2018 r., Nr [...] Rady Miejskiej w [...] Podział jest zgodny z planem miejscowym. Kwestią sporną, podnoszoną w odwołaniu. jest wskazanie w decyzji organu I instancji o przejściu działki drogowej nr ew. [...] na własność Województwa [...]. Marszałek podniósł bowiem, że uchwalą z [...] grudnia 2019 r., nr [...] Sejmik Województwa [...] uchwalił nowy plan zagospodarowania przestrzennego województwa [...]. Nie przewiduje on realizacji [...]. W związku z tym. decyzja podziałowa powinna być inna. W ocenie Kolegium przepisy ustawy wskazują, że zmiana planu zagospodarowania województwa nie powoduje automatycznych zmian w planach miejscowych gminnych. Decyzja Burmistrza [...] z [...] stycznia 2019 r. jest zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] i nie narusza obowiązujących przepisów. W związku z tym prawidłowo organ I instancji odmówił, uchylenia decyzji podziałowej w postępowaniu wznowieniowym. gdyż w wyniku ponownego postępowania wydana zostałaby taka sama decyzja, jak dotychczasowa. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przewłaszczenie nieruchomości zajętej pod drogę, następuje z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Natomiast fakt wskazania w uzasadnieniu decyzji o przejściu działki drogowej na własność danej jednostki samorządu terytorialnego nie ma żadnej mocy prawnej. Przejście to następuje z mocy prawa. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że zmiana planu miejscowego województwa Mazowieckiego nie stanowi nowej okoliczności faktycznej lub nowego dowodu, istniejącego w dniu wydania decyzji, jakie to były nieznane organowi, który wydal decyzję - w rozumieniu art. 145 § 1 piet. 5 kpa. Województwo [...] wystąpiło ze skargą na powyższe rozstrzygniecie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organowi administracji zarzuciło naruszenie prawa, to jest naruszenie art. 138 § 1 pkt 1, w zawiązku z art. 151 § 1 kpa., poprzez odmowę uchylenia decyzji Burmistrza [...] z [...] czerwca 2019 r. Kwestionowane rozstrzygniecie powinno zostać uchylone, z uwagi na ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych. Stanowi to wypełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W oparciu o tak sformułowany zarzut Województwo wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylenie decyzji Burmistrza [...] z [...] czerwca 2019 r. W uzasadnieniu skargi Województwo podniosło, że fakt uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego Województwa, który obecnie nie przewiduje realizacji "[...]", stanowi istotną dla sprawy okoliczność faktyczną, co obliguje organ do przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania nowej decyzji merytorycznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. bezpodstawnie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] czerwca 2019 r., a prawidłowym rozstrzygnięciem powinno być orzeczenie o uchyleniu decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione okazały się zasadne. Na wstępie niniejszych rozważań należy zauważyć, że przedmiotem zaskarżenia uczyniono decyzje organów administracji publicznej dotyczące odmowy uchylenia – po wznowieniu postępowania - ostatecznej decyzji podziałowej Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. Jako uzasadnienie swojej decyzji organy wskazały, że dokonany podział działki jest zgodny z ustaleniami i warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] ( uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2018 r.), w którym to planie przedmiotowa nieruchomość znajduje się w jednostkach planistycznych [...]-projektowana wojewódzka droga publiczna klasy głównej ruchu przyspieszonego- projektowana [...], [...]-zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, [...]-droga gminna klasy dojazdowej- ul. [...] . Przed przystąpieniem do analizy stanu faktycznego występującego w sprawie w pierwszej kolejności podkreślić należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej skończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w której ją wydano, było dotknięte wadą przewidzianą (między innymi) w art 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną badając, czy przyczyna wznowienia nie wpłynęła na treść decyzji. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się decyzją, przy czym po przeprowadzeniu postępowania określonego w art 149 § 2 k.p.a. mogą zapaść jedynie rozstrzygnięcia wyczerpująco wymienione w art, 151 § 1 i § 2 k.p.a. Należy także zauważyć, że po myśli art. 151 § 2 kpa., który stanowił podstawę wydania decyzji, w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 146 § 2 k.p.a., który również stanowił postawę wydania decyzji, nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W niniejszej sprawie skarżące województwo żądało wznowienia postępowania na podstawie art 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. U podstaw tej przesłanki wznowienia postępowania leży naruszenie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Oznacza to, że w ponownie prowadzonym (po wznowieniu) postępowaniu, organy administracji publicznej są obowiązane zagwarantować stronie możliwość obrony jej praw i interesów w toczącym się postępowaniu. Odmowa uchylenia decyzji w postępowaniu o wznowienie postępowania może nastąpić tylko wówczas, gdy organ po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia. Odmowa uchylenia decyzji, orzeczona z powołaniem się na art. 146 § 2 k.p.a., wymaga przekonującego wykazania, że w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Przechodząc z tych ogólnych uwag na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że Burmistrz [...] ustalił i ocenił, że we wniosku o wznowienie wskazano ustawową podstawę wznowienia tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Następnie w ponownie przeprowadzonym postępowaniu uznał, że decyzja podziałowa z [...] stycznia 2019 r. jest prawidłowa, gdyż działka nr [...], której dotyczył podział, na podstawie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] - uchwała z [...] marca 2018 r., Nr [...] Rady Miejskiej w [...], położona jest na terenie projektowanej drogi publicznej klasy głównej ruchu przyspieszonego - projektowana [...] ([...]), terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej ([...]), terenie drogi gminnej klasy dojazdowej - ul. [...] ([...]). Zatem zdaniem organu, biorąc pod uwagę treść art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm., dalej: u.g.n.), możliwe było wydzielenie działki nr [...] pod projektowaną drogę wojewódzką. Organ wskazał także, że nie ma żadnej informacji, że plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] został zmieniony w zakresie projektowanej drogi wojewódzkiej – [...]. Zatem jak najbardziej zasadne było rozstrzygniecie w decyzji podziałowej Burmistrza [...] z [...] stycznia 2019 r. Powyższe stanowisko organu co do związania organu zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] - uchwała z [...] marca 2018 r. - należy uznać za prawidłowe. Z mocy art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, w tym przypadku dla obszaru, dla którego został uchwalony i organy są zobowiązane do działania zgodnie z przepisami prawa miejscowego. Organ miał zatem obowiązek brać pod uwagę zapisy tego planu, nawet w sytuacji jego niezgodności z planem wojewódzkim dla tego terenu. Nie można natomiast uznać za prawidłowego stanowiska organu co do przeznaczenia działki nr [...] pod drogę wojewódzką- projektowana [...]. Z akt sprawy nie wynika taki zapis planu odnośnie działki nr [...] jaki wskazują organu obu instancji tj. przeznaczenie pod projektowaną drogę wojewódzką. Analiza zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z [...] grudnia 2018 r., przeznaczenie dla jednostki [...] wskazuje jako "droga publiczna klasy głównej ruchu przyspieszonego-projektowana [...]". Taki sam zapis dla tej jednostki widnieje w ww. planie zagospodarowania przestrzennego znajdującym się na stronie internetowej Miasta [...]. Zatem powoływanie się przez organ, że działka nr [...] przeznaczona została w planie pod "projektowaną drogę wojewódzką" nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Z podanych powodów Sąd doszedł do przekonania, że zarówno decyzja zaskarżona, jak i decyzja ją poprzedzająca, naruszały przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i w związku z art. 145 § 1 pkt 4 pa i z tej przyczyny uchylił obie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("p.p.s.a."). Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią poczynione przez Sąd uwagi i oceny prawne dotyczące weryfikacji wystąpienia powołanej we wniosku skarżącego podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.