I SA/Wa 903/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz sędzia WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg K. L. i D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 lutego 2022 r. nr KOC/476/Go/22 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu wniosku K. L. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia 8 listopada 1954 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. jako "[...]", decyzją z 7 lutego 2022 r. nr KOC/476/Go/22, w pkt 1) na podstawie art. 97 § 2 kpa podjęło z urzędu zawieszone postępowanie, w pkt 2) na podstawie art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) – dalej zwanej "ustawą zmieniającą" stwierdziło, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Nieruchomość [...] przy ul. [...], ozn. jako "[...]" leży na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Decyzją z 8 listopada 1954 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło przyznania prawa własności czasowej S. L. i B. C. 18 lutego 2009 r. K. L. skierował do Ministra Infrastruktury wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Wniosek ten został przekazany do rozpatrzenia przez Kolegium postanowieniem Ministra Infrastruktury z 22 kwietnia 2009 r. Postanowieniem z 2 września 2011 r. nr KOC/1807/Go/09 Kolegium zawiesiło postępowanie, do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłych: L. K., M. L., B. C. i W. O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 7 lutego 2022 r., w pkt 1) podjęło z urzędu zawieszone postępowanie, 2) stwierdziło, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. W uzasadnieniu wskazało, że stosownie do art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Oznacza to, że zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Zgodnie z art. 158 § 1 kpa rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Przepisów o milczącym załatwieniu sprawy nie stosuje się. Z powyższego przepisu wynika, że postępowanie nadzorcze prowadzone w trybie art. 156 kpa winno zostać zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. 16 września 2021 r. weszły w życie przepisy ustawy zmieniającej. Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Na mocy art. 2 ust. 2 ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Kolegium zauważyło, że decyzja dekretowa została wysłana do S. L. 8 listopada 1954 r. na podany we wniosku adres ul. [...] w W. Przesyłka została zwrócona z adnotacją "adresat wyprowadził się" i następnie przesłana 22 listopada 1954 r. ponownie do administracji domu przy ul. [...]. Stosownie do art. 26 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem jeżeli doręczenie nie może być dokonane do rąk własnych odbiorcy z powodu jego nieobecności, lub też do rąk osób, wymienionych w art. 25 ust. 2 z powodu nieobecności ich w miejscu doręczenia lub z powodu odmowy przyjęcia - wówczas pismo należy złożyć we właściwym ze względu na miejsce doręczenia urzędzie gminnym (magistracie), a pismo nadesłane pocztą - w najbliższym urzędzie pocztowym wywieszając o tem ogłoszenie: a) we wskazanych wyżej urzędach odpowiednio, a prócz tego b) na drzwiach mieszkania odbiorcy lub też na drzwiach lokalu, w którym znajduje się zarząd jego nieruchomości lub przedsiębiorstwa, albo w którym odbiorca pracuje, albo na bramie jego nieruchomości. Wykonanie tych czynności uważa się za doręczenie. W piśmie z 7 grudnia 1954 r. organ potwierdził, że orzeczenie jest prawomocne. Następnie orzeczenie zostało załączone do wniosku z 23 grudnia 1954 r. o wpisanie do księgi wieczystej tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zostało zatem wszczęte po upływie terminu określonego w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Z przedstawionych względów postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Niniejsza decyzja jedynie stwierdza, że postępowanie uległo umorzeniu. Z uwagi na skutek w postaci umorzenia postępowania z mocy prawa brak jest podstaw do podejmowania dalszych czynności zmierzających do ustalenia kręgu stron postępowania. Jednocześnie w celu potwierdzenia przesłanek umorzenia postępowania zasadne było podjęcie zawieszonego postępowania. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 7 lutego 2022 r. K. L. i D. P. wnieśli odrębne, lecz o tożsamej treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając tę decyzję w części dotyczącej pkt 2. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 26 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem poprzez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] z 8 listopada 1954 r. została prawidłowo doręczona i tym samy stała się prawomocna; 2) obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w niniejszej sprawie upłynął wskazany w ww. ustawie 30-letni termin skutkujący umorzeniem postępowania z mocy prawa, podczas gdy termin ten liczony winien być od dnia doręczenia decyzji, podczas gdy doręczenie nie było skuteczne; 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 i art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i okoliczności ujawnionych w sprawie, co przejawiło się przede wszystkim w błędnym ustaleniu, że doszło do skutecznego doręczenia decyzji z 8 listopada 1954 r.; 4) naruszenie art. 2, art. 45 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i tworzonego przez nie prawa, pozbawienie skarżącego prawa do rozpoznania jego sprawy oraz pozbawienie ochrony w zakresie prawa własności i innych praw majątkowych, w tym prawa do dziedziczenia. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W przypadku nieuwzględnienia wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji wnieśli o zawieszenie niniejszego postępowania sądowego na podstawie art. 125 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do czasu rozpoznania sprawy toczącej się przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. akt K 2/22 z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich. Wnieśli również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o ich oddalenie i o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 903/22 połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Wa 903/22 i I SA/Wa 904/22 i postanowił prowadzić je pod sygn. akt I SA/Wa 903/22. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 903/22 odmówił zawieszenia postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargi są nieuzasadnione. W niniejszej sprawie spór pomiędzy K. L. i D. P., a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie dotyczył tego, czy znajdował zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Ustawa ta weszła w życie 16 września 2021 r. Zgodnie z tym przepisem postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania z mocy prawa gwarantuje art. 105 § 1 kpa. Według tego przepisu gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Decyzja tego rodzaju kończy indywidualną sprawę administracyjną (taką sprawą było niniejsza sprawa nieważnościowa) w inny sposób, niż co do istoty sprawy (art. 104 w zw. z art. 1 pkt 1 kpa). Trafnie wskazało SKO w Warszawie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej miał w niniejszej sprawie zastosowanie. Prawomocność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z 8 listopada 1954 r. potwierdziło Prezydium Rady Narodowej w [...] w piśmie z 7 grudnia 1954 r. Odpis sentencji orzeczenia administracyjnego z 8 listopada 1954 r. ze stwierdzeniem jego prawomocności był załącznikiem do wniosku z 23 grudnia 1954 r. o wpisanie tytułu własności spornej nieruchomości do księgi wieczystej. Sąd Powiatowy dla [...] w W. postanowieniem z 19 lutego 1955 r. postanowił dokonać wpisu Skarbu Państwa do działu II księgi hipotecznej "[...]". Podstawę wpisu stanowiło orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z 8 listopada 1954 r. Z powyższego wynika, że już w 1955 r. orzeczenie administracyjne z 1954 r. weszło do zewnętrznego obrotu prawnego (otrzymał je sąd wieczystoksięgowy). W tej sytuacji Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie prawidłowo przyjęło, że zaistniały podstawy do zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, aby w formie decyzji administracyjnej stwierdzić, że niniejsze postępowanie nieważnościowe, zainicjowane wnioskiem z 18 lutego 2009 r. (data wpływu do Ministra Infrastruktury – 18 luty 2009 r.), zostało umorzone z mocy prawa. Kwestia braku w aktach nieruchomości dowodu doręczenia odpisu orzeczenia administracyjnego z 1954 r. S. L i B. C. (adresatom tej decyzji) nie miała przesądzającego znaczenia dla sprawy. Zdaniem Sądu art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej należy interpretować w ten sposób, że czynność w postaci "doręczenia decyzji", o której mowa w tym przepisie, należy utożsamiać z doręczeniem decyzji stronie, ale także z upublicznieniem (uzewnętrznieniem) decyzji na zewnątrz aparatu obsługującego organ administracji publicznej, choćby jej adresatem był podmiot zewnętrzny niebędący stroną postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 2 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 901/21). Sąd zwraca uwagę, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej dotyczy decyzji wydawanych kilkadziesiąt lat temu, nierzadko (tak jak w niniejszej sprawie) pochodzących z lat 50-tych XX w. Po tak długim okresie czasu często brak możliwości ustalenia okoliczności faktycznych (a takimi są fakty dotyczące odebrania konkretnej decyzji przez konkretną osobę), ponieważ osoby mogące udzielić takich informacji nie żyją od wielu lat. Często akta starych spraw administracyjnych są niekompletne lub w zasobach archiwalnych są tylko decyzje administracyjne kończące postępowania administracyjne w tych sprawach. Z tych problemów zapewne zdawał sobie sprawę ustawodawca, skoro w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej użył zwrotu "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", a nie "doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie". Samo twierdzenie skarżących, że brak jest dowodu na skuteczne doręczenie stronom kwestionowanych orzeczenia i decyzji nie podważa tego, że akty te zostały doręczone w sposób określony w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. W niniejszej sprawie nie miał bowiem zastosowania art. 81a § 1 kpa nakazujący organowi rozstrzyganie na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy. Niniejsza sprawa administracyjna została zainicjowana w 2009 r., a zatem mają do niej zastosowanie przepisy kpa w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. (art. 16 i 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Wobec opisanego wyżej stanu rzeczy należało dać prymat zasadzie stabilizacji stosunków prawnych ukształtowanych indywidualnym aktem administracyjnym wydanym wiele lat temu, wynikającej z ogólniejszej zasady państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP oraz zasadzie ochrony prawomocności orzeczeń wynikającej z zasady praworządności z art. 7 Konstytucji RP. Trzeba wskazać, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej – w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu swojego wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. Jeżeli zatem Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to w takim przypadku strona będzie mogła żądać wznowienia niniejszego postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a kpa). Sąd nie widział zatem potrzeby zawieszania postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) – dalej zwanej "ppsa". Uznając zatem zaskarżoną decyzję SKO w Warszawie, w zakresie orzeczenia w pkt 2, za zgodną z prawem, a podniesione w skargach zarzuty za nieskuteczne Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.