I SA/Wa 896/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2023 r. sprawy ze skargi K. C. oraz R. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 lutego 2023 r. nr KOC/847/Go/23 w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 16 stycznia 2023 r. nr 27/SD/2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz K. C. oraz R. C. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z 28 lutego 2023 r., nr KOC/847/Go/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium/organ"), po rozpatrzeniu zażalenia K. C., R. C., E. K., J. C., oraz W. C., reprezentowanych przez adwokata I. R., na postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent/organ I instancji") z 16 stycznia 2023 r., nr 27/SD/2023, zawieszające z urzędu postępowanie z wniosku M. G., J. C., Z. C. oraz H. C. z 15 lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...], nr rej. hip. [...] – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem M. G., J. C., Z. C. oraz H. C. z 15 lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...], nr rej. hip. [...]. Postanowieniem z 16 stycznia 2023 r., nr 27/SD/2023, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Prezydent zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu ustalenia następstwa prawnego po dawnym współwłaścicielu opisanej powyżej nieruchomości warszawskiej – L. G. Pismem z 26 stycznia 2023 r. zażalenie na powyższe postanowienie złożyli K. C., R. C., E. M. K., J. C., oraz W. C., reprezentowani przez adwokata I. R., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i zawieszenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy w realiach niniejszej sprawy nie występuje zagadnienie wstępne. Postanowieniem z 28 lutego 2023 r., nr KOC/847/Go/23, Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, Kolegium wskazało na przepisy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., oraz wyjaśniło, że niewątpliwie zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie jest ustalenie kręgu następców prawnych po dawnych współwłaścicielach nieruchomości warszawskiej. Bez ustalenia bowiem wszystkich następców prawnych ww. osób nie jest możliwe prawidłowe przeprowadzenie i zakończenie postępowania w przedmiocie wniosku dekretowego. Dlatego też, zdaniem Kolegium, dalsze prowadzenie niniejszego postępowania będzie możliwe dopiero po ustaleniu wszystkich stron postępowania, a więc po ustaleniu następstwa prawnego po zmarłym L. G. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Kolegium wnieśli K. C. oraz R. C. (dalej łącznie jako "Skarżący"), reprezentowani przez adwokata I. R., zarzucając mu naruszenie następujących przepisów prawa, t.j.: 1) art. 15 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu postanowienia do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w zażaleniu z 26 stycznia 2023 roku i w rezultacie niedokonanie merytorycznej kontroli instancyjnej postanowienia Prezydenta Nr 27/SD/2023 z 16 stycznia 2023 roku; 2) art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i utrzymanie zawieszenia postępowania administracyjnego w mocy w sytuacji, gdy w realiach niniejszej sprawy nie występuje zagadnienie wstępne; 3) art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1025 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie domniemania śmierci L. G. oraz istnienia jego następców prawnych, którzy powinni być uczestnikami postępowania podczas gdy w przedmiocie spadku po L. G. do chwili obecnej nie zostało wydane żadne orzeczenie sądu powszechnego dotyczące stwierdzenia nabycia spadku po wyżej wymienionym, wobec czego nie został ustalony żaden jego następca prawny, co uzasadniałoby udział jego spadkobierców w niniejszym postępowaniu w charakterze strony. Wobec powyższego Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Kolegium, a także postanowienia Prezydenta nr 27/SD/2023 z 16 stycznia 2023 r., oraz zasądzenie od Kolegium na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Z kolei, w myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonego postanowienia, jak też postanowienia Prezydenta z 16 stycznia 2023 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienia naruszają obowiązujące przepisy prawa. Wskazać należy, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi o obligatoryjnej podstawie zawieszenia postępowania z powodu takiego gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym jest zaś określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. Bez wątpienia istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 114/20). W zaskarżonym postanowieniu trafnie wskazano, że podstawowym obowiązkiem organu administracyjnego prowadzącego postępowanie jest ustalenie wszystkich osób, które mają interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy. Organ ma bowiem obowiązek zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a po zebraniu dowodów zawiadomienie ich o zakończeniu postępowania. Postępowanie administracyjne prowadzone bez udziału wszystkich stron postępowania byłoby dotknięte istotną wadą i mogłoby być wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym. Już tylko z tych przyczyn organ nie powinien kontynuować postępowania i wydawać decyzji, jeżeli nie jest znany krąg osób posiadających interes prawny w sprawie. Zawieszone postępowanie dotyczy rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], nr rej. hip. [...]. Stanowiący podstawę prawną wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie – art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy – stanowi, że stronami tego postępowania są byli właściciele przedmiotowego gruntu lub ich następcy prawni. Niewątpliwie zatem tylko z udziałem tych podmiotów może być prawidłowo prowadzone postępowanie dekretowe i jedynie w stosunku do tych osób może być wydana decyzja w sprawie. W tym miejscu należy wyjaśnić, że chociaż organy wskazały, że następstwo prawne po L. G. powinno być wykazane stosownym dokumentem, ponieważ ustalanie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, to jednak w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, nawet pośredniego, na okoliczność wykazania daty i miejsca zgonu L. G. W takiej sytuacji trudno jednoznacznie przyjąć, że L. G. nie żyje, i w konsekwencji wymagać od pozostałych stron przedstawienia dowodów na następstwo prawne po nim. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekający doszedł do wniosku, że w zaskarżonych postanowieniach błędnie wskazano, że jako zagadnienie wstępne w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], nr rej. hip. [...] uznać należy kwestię następstwa prawnego po L. G. Dlatego też, zdaniem Sądu, przeszkoda w prowadzeniu postępowania wskazana przez organy jest pozorna (nierzeczywista). Analiza akt przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, nie wykazała aby zawieszenie niniejszego postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. było uzasadnione. W świetle powyższych okoliczności za zasadne Sąd uznał zatem zarzuty skargi, że w niniejszej sprawie nie istnieją podstawy do zawieszonego postępowania. Organy wydając zaskarżone postanowienia naruszyły więc, zdaniem Sądu, wskazany w skardze przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Końcowo Sąd wyjaśnia, że w sytuacji złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej (użytkowania wieczystego) przez niektórych ze współwłaścicieli nieruchomości warszawskiej (w tym przypadku M. G., J. C., Z. C. oraz H. C.), w tym postępowaniu winni brać udział również pozostali współwłaściciele (w tym przypadku L. G.) lub ich następcy prawni, ponieważ prawo to wynika z ich wspólnego prawa do ustalenia użytkowania wieczystego. Trzeba bowiem pamiętać, że użytkowanie wieczyste jest ograniczonym prawem rzeczowym, niepodzielnym. Tego natomiast, iż L. G. nie żyje całkowicie wykluczyć nie sposób, z uwagi na znaczny upływ czasu od dnia wydania zaświadczenia hipotecznego przez Sąd Okręgowy w Warszawie, co miało miejsce 18 marca 1945 r. Na obecnym etapie postępowania brak jest jednak jakiejkolwiek pewności, że L. G. zmarł. Jak wskazują przy tym sami Skarżący L. G. nie jest im znany, co wymusza podjęcie przez Prezydenta dodatkowych czynności celem ustalenia danych kontaktowych L. G. i w przypadku ich ustalenia – poinformowania go o toczącym się postępowaniu. Dlatego też, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie istnieje obecnie przeszkoda w prowadzeniu postępowania, co nie uniemożliwia rozpoznania sprawy. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a.