I SA/Wa 882/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I. Stan faktyczny 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], zawiesiło z urzędu postępowanie z wniosku A. R. (dalej jako: "skarżąca") o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1960 r., nr [...], o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...], z uwagi na nieustalenie spadkobierców S. R. i D. G.. 2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzupełniło własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], poprzez zobowiązanie skarżącej do przedstawienia następstwa prawnego po zmarłych: D. G.-H. i A. H. – współużytkownikach wieczystych nieruchomości. 3. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie: a) w stopniu rażącym art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez jego przedwczesne zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy; b) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 Kpa poprzez błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności faktyczne sprawy i przerzucenie na stronę ciężaru prowadzenia postępowania dowodowego, w tym bierne oczekiwanie na inicjatywę dowodową strony; c) art. 80 Kpa poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej uzupełnienia postanowienia o zawieszeniu poprzez zobowiązanie wnioskodawcy do przedstawienia następstwa prawnego po zmarłych: D. G.- H. i A. H. oraz zasądzenie kosztów postępowania. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 1. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zdaniem Sądu, zawieszenie powołanego postępowania z uwagi na brak ustalenia następców prawnych i uchylenie się od wydania merytorycznej decyzji w sprawie przez organ musi być uznane za rażące naruszenie art. 28 Kpa, art. 30 § 5 oraz art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Uzależnienie rozstrzygnięcia sprawy od załatwienia spraw spadkowych osób nie mających jakiegokolwiek związku ze wskazanym postępowaniem nadzorczym, jak również mylne zobowiązanie, aby ustaleni zgodnie z prawem spadkobiercy ponownie wykazywali swoje prawa, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. 3.1 Po pierwsze całkowicie bezzasadne było zawieszenie postępowania z uwagi na nieustalenie następców prawnych właścicieli samodzielnych lokali i czynienie stronami postępowania właścicieli lokali. W ocenie Sądu, brak jest przepisu prawa materialnego, z którego mógłby wynikać interes prawny właścicieli lokali, usytułowanych w budynku posadowionym na gruncie dekretowym, w badaniu oceny legalności orzeczenia, które odmawiało przyznania prawa własności czasowej. Interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa to bowiem interes indywidualny, aktualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych danej sprawy i przesłankach zastosowania w niej określonego przepisu prawa materialnego (w tym przypadku mogą to być tylko przepisy powołanego dekretu). Skoro interes prawny jest pochodną norm materialnoprawnych, to nasuwa się pytanie, jaki związek o charakterze materialnoprawnym zachodzi między ewentualnym stwierdzeniem nieważności decyzji o odmowie uwzględnienia wniosku dekretowego a sytuacją prawną obecnego właściciela, czy też użytkownika wieczystego. Decyzja wycofująca z obrotu prawnego decyzję odmowną nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach osób trzecich. Organ nadzorczy orzeka bowiem, jako organ kasacyjny, tylko w zakresie nieważności tej decyzji, a nie co do istoty sprawy przyznania tej własności czasowej. Jej rezultatem nie jest jakiekolwiek skonkretyzowanie stosunku prawnego, którego uczestnikami są osoby trzecie. Trudno jednak dopatrzyć się, na czym ma opierać się interes prawny właścicieli lokali. Prawa osób, które nabyły lokale, są niepodważalne i chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. W praktyce angażowanie właścicieli lokali w postępowanie nadzorcze nie ma żadnego sensu. Interesu prawnego nie można wywieść również z faktu, że właściciele lokali tworzą wspólnotę mieszkaniową. To, że postępowanie dekretowe może finalnie doprowadzić do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na udziale nie związanym ze sprzedanymi lokalami spowoduje jedynie, że w miejsce gminy do wspólnoty mieszkaniowej wejdzie nowa osoba. Jednak właściciele lokali jako współużytkownicy wieczyści nie mają jakiegokolwiek wpływu na zadysponowanie udziałem przez gminę. Sąd nie znajduje jakiegokolwiek przepisu ani w Kodeksie cywilnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz.121 ze zm.) regulującym wykonywanie prawa współwłasności ani w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), który kreowałby interes prawny właścicieli lokali. Interes prawny nie może być wywodzony z przysługującego takim osobom prawa własności poszczególnych lokali, współwłasności części wspólnych budynku i udziału w prawie do gruntu znajdującego się pod tym budynkiem. 3.2. Co do braku skutku prawnorzeczowego w postaci restytucji prawa własności budynków znajdujących się na gruncie w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej warto odwołać się do postanowienia Sądu Najwyższego - Izby Cywilnej z dnia 11 lutego 2011 r., sygn. akt I CSK 288/2010 (LexPolonica nr 3069034, Izba Cywilna Biuletyn Sądu Najwyższego 2012/11, Izba Cywilna Biuletyn Sądu Najwyższego 2012/2OSP 2013/4 poz.46). W orzeczeniu tym Sąd Najwyższy uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej byłym właścicielom gruntów warszawskich przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu wywołuje ten skutek prawny, iż przywraca uprawnionym uprawnienie do ubiegania się o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania jako "surogatu" nieistniejących obecnie praw majątkowych przewidzianych w art. 7 ust. 1 dekretu. Nie powoduje natomiast prawnorzeczowego skutku w postaci restytucji prawa własności budynków znajdujących się na gruncie – art. 5 dekretu. Na tle niniejszej sprawy ten pogląd jest absolutnie trafny, gdyż nie jest możliwe, aby budynek, który już raz utracił odrębność i stał się częścią składową nieruchomości, obecnie w części był częścią składową nieruchomości – tj. w odniesieniu do udziałów związanych ze sprzedanymi lokalami, a w części stanowił odrębną nieruchomość w rozumieniu art. 5 dekretu. 3.3. Za brakiem interesu prawnego właścicieli lokali, a w konsekwencji koniecznością ustalenia następców prawnych właścicieli lokali, którzy zmarli, przemawia również ta okoliczność, że niezależnie od wyniku postępowania nadzorczego osoby, które nabyły prawa do lokali w budynku znajdującym się na gruncie, którego dotyczy postępowanie, nie utracą tego prawa. Właścicieli lokali jako współużytkowników wieczystych chroni bowiem rękojmia wiary ksiąg wieczystych – co zostało w sposób jednoznaczny potwierdzone uchwałą Sądu Najwyższego składu siedmiu sędziów z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 90/10 (OSNC 2011/7-8/76, Prok.iPr.-wkł. 2011/11/51, LEX nr 693990, Biul.SN 2011/2/7). W tym kontekście również hipotetyczne prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przeznaczeniu lokalu do sprzedaży nie może wpłynąć na pozbawienie właścicieli lokali praw do nieruchomości, gdyż zawarty w wykonaniu takich decyzji akt notarialny jest niewzruszalny. Można nawet wskazać, że włączanie tych osób do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego, niepotrzebnie wywołuje u tych osób obawę o utratę nabytych przez nich lokali. 3.4 Jeszcze raz należy podkreślić, że nawet stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej nie pozbawi użytkowników wieczystych i właścicieli lokali mieszkalnych ich praw rzeczowych. Przy czym wieloletnie i ugruntowane orzecznictwo dotyczące tzw. gruntów warszawskich wypracowało szereg istotnych tez. W szeregu uchwał (uchwały NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4/98 i z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99; dostępne na http://www.orzeczenia-nsa.pl) i późniejszych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie wskazywał, że skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję wydaną w innym postępowaniu nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez decyzję dekretową. Jeżeli nieruchomość dekretowa znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej to nie oznacza, że decyzja wydana na podstawie przepisów dekretu odmawiająca byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa. Zatem wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej nie ma żadnego wpływu na prawa rzeczowe tych osób do gruntu dawnej nieruchomości przy ul. [...]. Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji w przedmiocie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) nie daje komukolwiek uprawnienia do gruntu przedmiotowej nieruchomości. 4. Wobec wskazanej wady postępowania zapadłe rozstrzygnięcia uznać należy za naruszające art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 Kpa. W tym przypadku nastąpiło rażące naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 28 Kpa, bowiem właścicielom lokali mieszczących się w budynku znajdującym się na gruncie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, nie przysługuje prawo do udziału w postępowaniu z wniosku spadkobierców byłych właścicieli gruntu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej do tej nieruchomości. Tym samym nie było jakichkolwiek podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 Kpa oraz art. 100 § 1 Kpa, ponieważ w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne. 5. Popełnione powyżej uchybienia i bezpodstawne zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji uchylenie się od wydania merytorycznej decyzji narusza również gwarantowane Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm., dalej jako: "EKPCz") - prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Trzeba mieć również na względzie, że prowadzenie postępowania ze zbytecznym udziałem dużej liczby właścicieli lokali znacznie wydłuża postępowanie administracyjne w sprawie nadzorczej, przez co organ wielokrotnie przekroczył maksymalne terminy ustawowe na załatwienie sprawy przewidziane naruszając tym samym zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 Kpa w zw. z art. 7, art. 8 i art. 12 Kpa. Rażąco długi okres rozpoznania sprawy przez organ administracji (nawet wynikający ze skomplikowanych procedur administracyjnych) świadczy o niewydolności państwa, co stanowi naruszenie praw obywatela do uzyskania rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie w rozumieniu art. 6 EKPCz. W orzecznictwie strasburskim ukształtowała się bowiem taka wykładnia art. 6 EKPCz, że sam fakt trwania postępowania administracyjnego przez wiele lat oznacza, że system prawa i jego stosowania jest niewydolny, co pozbawia obywatela prawa rozstrzygnięcia o jego uprawnieniach i obowiązkach w rozsądnym terminie. 6. Rozpoznając wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji odmownej, organ winien uwzględnić podniesione wyżej okoliczności i stosując się do warunkujących prawidłowość postępowania administracyjnego przepisów oraz zasad uznać następstwo prawne wnioskodawcy po byłej właścicielce nieruchomości E. M. R. oraz ustalić obecny krąg stron postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.