I SA/Wa 848/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Dargas sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) sędzia WSA Monika Sawa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. L.. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 lutego 2023 r. nr KOC/869/Go/23 w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z 22 lutego 2023 r., nr KOC/869/Go/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu wniosku M. L. o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem tego organu z 25 stycznia 2023 r., nr KOC/6900/Go/22 o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, utrzymało w mocy postanowienie z 25 stycznia 2023 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że postanowieniem z 12 marca 2002 r., nr KOC/1761/Go/01 zawiesiło, wszczęte na wniosek M. L., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola z 31 stycznia 1977 r. nr T.III.6210/82/77/GW orzekającej o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]" o pow. 829,50 m 2 , z jednoczesnym przejęciem na własność Państwa wszystkich budynków znajdujących się na tym gruncie - do czasu przedłożenia postanowień sądu stwierdzających nabycie praw do spadku po wszystkich dawnych właścicielach tej nieruchomości. Na podstawie zaświadczenia Sądu Okręgowego w Warszawie Wydziału Hipotecznego nr 2406/48 z 21 marca 1948 r. organ nadzoru ustalił, że tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości uregulowany był na następujące osoby: C. S. do 6/80 cz., C. S. do 16/80 cz., I. S. do 14/80 cz., C. M. do 6/80 cz., G. Ł. do 4/80 cz., Z. S. do 11/80 cz., G. L. do 6/80 cz., E. S. co do 11/80 cz., R. D. do 2/80 cz. i R. R. do 4/80 cz. Organ wskazał na brak dokumentów, które mogłyby stanowić podstawę do ustalenia wszystkich stron postępowania. Pełnomocnik wnioskodawczyni przedłożył jedynie postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z 22 stycznia 2001 r., sygn. akt I Ns 2686/00 stwierdzające, że spadek po Z. Z. z d. M., córce S. (S.) i H. (C.) z d. S. (S.), zmarłej [...] grudnia 1994 r. w USA nabyły córki: M. L. z d. Z. i K. T. z d. Z. Pismem z 29 listopada 2022 r. pełnomocnik M. L. złożył wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Postanowieniem z 25 stycznia 2023 r. Kolegium odmówiło podjęcia zawieszonego postępowania. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył pełnomocnik M. L. Podniósł, że organ administracji, który ustala krąg osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym nie może tego obowiązku wykonywać poprzez zobowiązywanie stron do czynienia niemożliwego. Nadto, pełnomocnik wskazał na odmienność prawa izraelskiego i prawa polskiego, zgodnie z prawem izraelskim M. L. nie jest uprawniona do wystąpienia o wszczęcie postępowań spadkowych po A. L. Rozpoznając sprawę Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić postępowanie. Przez ww. pojęcie należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zagadnieniem wstępnym jest bez wątpienia ustalenie kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie. Przy czym, do kręgu osób uprawnionych do wszczęcia, a następnie do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie odmowy lub ustanowienia własności czasowej (użytkowania wieczystego) do nieruchomości należy poprzedni właściciel nieruchomości lub też jego następca prawny. Wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Kolegium podało, że stronami postępowania o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia są wszyscy następcy prawni byłych współwłaścicieli nieruchomości. Mają oni bowiem interes prawny w tym postępowaniu. Przeprowadzenie postępowania bez udziału wszystkich stron postępowania stanowi wadę postępowania. W przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego są postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Ustalenie spadkobierców właścicieli przejętej na rzecz państwa nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania nadzorczego. Kolegium wymieniło przedłożone do akt sprawy postanowienia spadkowe po byłych współwłaścicielach nieruchomości, w tym po G. L. Jak wynika z postanowienia Sądu Wojewódzkiego dla m. st. Warszawy z 4 lipca 1951 r., sygn. akt Cz 2159/49 spadek po G. L. nabyli: A. L., E. Ł., H. M. i Z. Z. Analiza akt sprawy wykazała, że nie są znani następcy prawni A. L. -spadkobiercy G. L. Okoliczności tej nie zakwestionował pełnomocnik M. L., wskazując, że A. L. zmarł i nie zostało po nim przeprowadzone postępowanie spadkowe. Kolegium podkreśliło, że w razie konieczności ustalenia stron postępowania, będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Kolegium podało, że organ administracji publicznej nie ma uprawnień by skutecznie wystąpić do sądu o stwierdzenie prawa do spadku po zmarłym byłym właścicielu nieruchomości lub jego następcy prawnym. Następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych. Wszczynane jest na wniosek spadkobiercy lub innej osoby zainteresowanej, tj. takiej której praw dotyczy wynik postępowania spadkowego (art. 506 i 510 § i k.p.c.). Wykazanie spadkobrania po A. L. jest zagadnieniem prejudycjalnym w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 kpa i dopóki następstwo prawne po ww. nie zostanie ustalone, organ nie może kontynuować postępowania. W konkluzji wyjaśniło, że skoro prawomocnym postanowieniem postępowanie zostało zawieszone - do czasu wskazania wszystkich osób reprezentujących poprzednich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości - to podjęcie zawieszonego postępowania może nastąpić dopiero po ustaniu tej przyczyny. Na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowanie nie została wniesiona skarga do sądu administracyjnego, co niewątpliwie świadczy o jego akceptacji. Postanowienie to również nie zostało wykonane, bowiem nie zostały ustalone wszystkie strony postępowania. Wobec tego Kolegium stwierdziło, że nie ma podstaw do jego podjęcia. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie złożyła M. L. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 97 § 2 kpa w zw. z art. 99 kpa, które miało wpływ na rozstrzygnięcie, polegające na wadliwej wykładni tego przepisu poprzez uznanie, że dla podjęcia zawieszonego postępowania nie mają znaczenia ustalenia wpływające na przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 kpa poczynione w okresie po zawieszeniu postępowania do złożenia wniosku o jego podjęcie wskazujące, że skarżąca nie ma uprawnienia do zainicjowania postępowania spadkowego po spadkobiercy, którego dotyczy 1,87 % udziału w nieruchomości i który winien być stroną postępowania i, że w takiej sytuacji organ administracji nie musi zgodnie z art. 99 kpa podjąć niezbędnych kroków w celu usunięcia przeszkody do podjęcia postępowania, a jest uprawniony do oczekiwania aż takie kroki podejmie strona postępowania, nawet w sytuacji, w której strona nie może takich czynności podejmować, co wywołuje skutek w postaci uniemożliwienia skarżącej prawa do postępowania administracyjnego i narusza art. 31 ust. 2 Konstytucji, poprzez zobowiązanie skarżącej do zainicjowania i poniesienia kosztów procedury potwierdzenia spadkobrania po osobie trzeciej nie należącej do kręgu spadkodawców skarżącej, w celu ustalenia przez organ administracji kręgu osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym - co stanowi także naruszenie art. 2 i art. 45 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 zd. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez uniemożliwienie skarżącej korzystania z prawa do postępowania administracyjnego w celu rozstrzygania spraw indywidualnych i prowadzenie postępowania w sposób odpowiadający standardom sprawiedliwości proceduralnej, a więc uniemożliwienie bycia wysłuchanym, ujawnienia w czytelny sposób motywów rozstrzygnięcia, a dowolności czy wręcz arbitralności w działaniu organu oraz niezapewnienia przewidywalności; - art. 6 kpa, ponieważ prawidłowa wykładnia obowiązku działania organów administracji na podstawie przepisów prawa wymaga ustalenia, że obywatel nie może być zobowiązany do czynienia czegoś, co nie wynika z przepisów; - art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący brak zaufania do władzy publicznej; - art. 12 § 1 kpa, poprzez utrzymywanie nieuzasadnionego zobowiązania dla skarżącej przez ponad 20 letni okres zawieszenia, co niewątpliwie nie stanowi, ani działania szybkiego, ani posługiwania się możliwie prostymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy; - art. 77 § 1, 80 i 99 kpa, które wymagają aktywności od organu i nie pozwalają organowi pozostawać w oczekiwaniu, aż strona zgromadzi lub wskaże wszystkie dowody i okoliczności. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W niniejszej sprawie postanowieniem z 12 marca 2002 r. zawieszone zostało postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z 31 stycznia 1977 r. o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. Puławskiej 5 w Warszawie - do czasu przedłożenia postanowień spadkowych po dawnych właścicielach tej nieruchomości. Wprawdzie w postanowieniu wskazano, jako podstawę zawieszenia art. 97 § 1 pkt 1 kpa, jednakże z rozstrzygnięcia i uzasadnienia postanowienia wynika, że podstawą był przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Chodzi bowiem o ustalenie następstwa prawnego po przeddekretowych właścicielach nieruchomości warszawskiej, a nie o śmierć strony w toku postępowania. Jednakże nie ma to wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż wynika z niego przyczyna zawieszenia postępowania, tj. ustalenie następstwa prawnego po byłych właścicielach nieruchomości, poprzez przedłożenie postanowień stwierdzających prawa do spadku. Postanowienie o zawieszeniu postępowania nie było zaskarżone przez strony. Wskazać należy, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Prawidłowo wskazało Kolegium, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Organ przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, przy czym o takiej bezpośredniej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego (w niniejszej sprawie art. 7 dekretu warszawskiego dotyczący, m.in. właściciela gruntu i prawnych następców właściciela), stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. W orzecznictwie podkreśla się, że owa "bezpośredniość" istnieje wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe (uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z 3 czerwca 1996 r., sygn.. akt OPK 14/96). Natomiast zgodnie z art. 99 kpa organ administracji publicznej, który z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1-3 kpa zawiesił postępowanie wszczęte z urzędu, poczyni równocześnie niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. Tak samo postąpi organ w razie zawieszenia z tej samej przyczyny postępowania wszczętego na żądanie strony, jeżeli interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy. Natomiast w niniejszej sprawie, jak wynika z jej akt, postępowanie zostało zawieszone z uwagi na konieczność ustalenia następstwa prawnego po byłych właścicielach nieruchomości, co spełnia przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Natomiast ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych. Legitymację do zgłoszenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku mają bowiem osoby zainteresowane wywołaniem skutków prawnych związanych z prawomocnym stwierdzeniem nabycia spadku. W niniejszej sprawie nie zostało ustalone następstwo prawne po spadkobiercy przeddekretowej współwłaścicielki nieruchomości G. L. - A. L. W piśmie z 11 października 2022 r. pełnomocnik skarżącej sam wskazał, że postępowanie powinno być zawieszone do czasu ustalenia następstwa prawnego po A. L. Z kolei w piśmie z 29 listopada 2022 r., wnosząc o podjęcie zawieszonego postępowania, pełnomocnik podał, że po A. L. (L.) i jego żonie H. nie zostały przeprowadzone postępowania spadkowe. Powyższe oznacza, że nie ustała przyczyna zawieszenia postępowania. Nie zostały więc naruszone przepisy art. 97 § 2 kpa i art. 99 kpa. Natomiast wskazane w skardze trudności w uzyskaniu postanowień spadkowych (aktów poświadczenia dziedziczenia), jak również udział 1,87 % spadkobiercy współwłaścicielki w nieruchomości lub ewentualne koszty uzyskania stosownych dokumentów świadczących o nabyciu prawa do spadku nie mogą być podstawą skutecznego żądania podjęcia zawieszonego postępowania. Skarżąca składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej nieruchomości należącej, w dacie wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, do tak licznych współwłaścicieli powinna liczyć się z koniecznością ustalenia następstwa prawnego po wszystkich współwłaścicielach i ich ewentualnych spadkobiercach. Jest to konieczne dla zapewnienia wszystkim stronom udziału w postępowaniu. Nie sposób więc podzielić zarzutów skargi, że skarżąca została zobowiązana "do czegoś co nie wynika z przepisów", a wobec tego chybione są zarzuty dotyczące naruszenia art. 6, 8, 7 § 1 i 80 kpa. Chybione są także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji i europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowej wolności. Wbrew twierdzeniom skargi skarżąca nie została pozbawiona praw do postępowania administracyjnego w sposób odpowiadający standardom. Wskazać należy, że organ administracji wszczynając postępowanie ma obowiązek ustalić krąg osób zainteresowanych w sprawie. Zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie do art. 61 § 4 kpa o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami. Z kolei zgodnie z art. 97 § 2 kpa, gdy ustąpią przyczyny zawieszenia postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4 kpa organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Prawidłowo Kolegium przyjęło, że wszczęte postępowanie nadzorcze musi toczyć się z udziałem wszystkich spadkobierców przeddekretowych właścicieli. Jak wyżej zaznaczono organ administracji publicznej nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć kwestii następstwa prawnego. Skoro nie zostało wykazane następstwo prawne po A. L., to brak jest podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 3 ppsa.