I SA/Wa 831/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 lutego 2022 r. nr KOC/8054/Sr/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 22 listopada 2021 r., nr XI-WSZ-SR/001477/2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego M. B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 16 lutego 2022 r. nr KOC/8054/Sr/21 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 22 listopada 2021 r. nr XI-WSZ-SR/001477/2021 odmawiającą przyznania M. B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: M. B. 26 sierpnia 2021 r. zwrócił się do Urzędu Dzielnicy [...] z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną matką A. B. (ur. [...] kwietnia 1953 r.), załączając do wniosku szereg dokumentów szczegółowo wymienionych w decyzji. Organ zaznaczył, że zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wnioskodawca sprawuje nad matką faktyczną i stałą opiekę, która polega na pomocy w czynnościach dnia codziennego oraz wykonuje podstawowe zabiegi okołomedyczne. Matka jest po [...], zdiagnozowano u niej także [...], zmiany zwyrodnieniowe [...], w 2005 r. wstawiono endoprotezę [...], według wywiadu porusza się przy pomocy balkonika, samodzielnie nie wychodzi z domu. Wnioskodawca ma [...] lata, nie pracuje od 2013 r., zrezygnował z prób podjęcia zatrudnienia ze względu na opiekę nad matką. Utrzymują się z przysługującego wnioskodawcy zasiłku stałego w wysokości 645 zł, zasiłku pielęgnacyjnego oraz świadczenia z ZUS wypłacanego podopiecznej. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 22 listopada 2021 r. odmówił przyznania świadczenia wskazując, że nie zachodzi związek przyczynowy między brakiem zatrudnienia a sprawowaną opieką, a ponadto prawo do zasiłku stałego wyklucza uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. M. B. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), dalej "u.ś.r.", świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Świadczenie pielęgnacyjne przyznaje się zatem wtedy, gdy osoba wymagająca opieki jest niepełnosprawna i posiada odpowiednie orzeczenie, a wnioskodawca nie pracuje lub rezygnuje z pracy w celu sprawowania opieki nad tą osobą, przy czym opieka ta cechuje się stałością lub długotrwałością. Organ odwoławczy zaznaczył, że niewątpliwie A. B. legitymuje się wymaganym orzeczeniem, według którego jest niepełnosprawna od urodzenia, przy czym znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...] kwietnia 2013 r., orzeczenie jest wydane na stałe i zawiera wskazanie dotyczące stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Wnioskodawca jest synem osoby niepełnosprawnej. Zgodnie z art. 128 i art. 129 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obciąża go jako zstępnego obowiązek alimentacyjny wobec matki, nadto ciąży na nim w pierwszej kolejności przed innymi krewnymi. Niepełnosprawna jest wdową, skarżący jest jej jedynym dzieckiem. Innych krewnych nie ma. Kolegium podkreśliło, że niezbędne do przyznania świadczenia jest także stwierdzenie, że strona rezygnuje bądź nie podejmuje zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej ze względu na opiekę nad niepełnosprawną. Ustawodawca powiązał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z ustaleniem związku przyczynowego, jaki zachodzi między opieką nad niepełnosprawną a aktywnością zawodową (jej brakiem) po stronie osoby sprawującej opiekę. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje za samo sprawowanie opieki, ale za rezygnację lub niepodejmowanie pracy zarobkowej. Organ odwoławczy zaznaczył, że wnioskodawca nie ma oficjalnego stażu pracy odnotowanego przez Urząd Pracy m.st. Warszawy. Z informacji PUP wynika także, że skarżący nie stawił się w Urzędzie bez podania przyczyny w wyznaczonym terminie i na tym kończą się wpisy dotyczące jego zatrudnienia. Według pisma z 15 października 2021 r. skarżący zajmuje się matką od 2013 r., tj. od kiedy przeszła [...] i nie mogła samodzielnie funkcjonować. Wcześniej podejmował prace dorywcze, jednak sam podupadł na zdrowiu i musiał poddać się badaniom. Mimo wezwania organu skarżący nie wskazał w piśmie okresu ostatniego zatrudnienia. Także w oświadczeniu dołączonym do wniosku pole przy rubryce "Ostatni okres zatrudnienia/ubezpieczenia społecznego - podać datę do kiedy" jest puste. Z danych systemu ZUS wynika, że skarżący był w marcu 2018 r. zatrudniony przez jeden dzień. Jak wynika dalej z wpisów systemowych, płatnikiem za ten dzień był CIOP-PIB (prawdopodobnie o Państwowy Instytut Badawczy Centralny Instytut Ochrony Pracy). Z załączonego do odwołania dokumentu wynika, że skarżący brał udział w projekcie "P.", współfinansowanym przez Państwowy Fundusz Ochrony Niepełnosprawnych. Zdaniem Kolegium były to więc raczej okresowe działania aktywizacyjne skierowane do niepełnosprawnych bezrobotnych, niż rzeczywista możliwość zatrudnienia z względnie stałym wynagrodzeniem. Organ zaznaczył, że skarżący jest w wieku produkcyjnym, urodził się w 1988 r. Wydane mu orzeczenie o stopniu niepełnosprawności dopuszcza wykonywanie pracy na stanowisku przystosowanym do niepełnosprawności. Umiarkowany stopień niepełnosprawności w jego przypadku datuje się od [...] czerwca 2013 r., zaś orzeczenie wystawiono do 15 sierpnia 2021 r. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący kiedykolwiek poza jednym dniem pracował. Pogorszenie zdrowia nie wykluczało zatrudnienia, o czym świadczy orzeczenie dotyczące niepełnosprawności. W świetle pozostałego materiału dowodowego oświadczenie o wykonywanej niegdyś pracy dorywczej nie zmienia całości obrazu. Skarżący nie miał przed 2013 r. ani po tym roku regularnego życia zawodowego. Kolegium wskazało, że równorzędną przesłanką uzyskania świadczenia jest niepodejmowanie pracy, o ile ma ono bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki. Rezygnację z pracy można precyzyjnie umiejscowić w czasie, ponieważ jest zdarzeniem jednorazowym, to w przypadku niepodejmowania pracy organ jest zmuszony zweryfikować hipotezę, że strona pracowałaby, gdyby nie sprawowała opieki. Kolegium podkreśliło, że stoi na stanowisku, że w takiej sytuacji z materiału dowodowego powinno wynikać co najmniej prawdopodobieństwo podjęcia pracy. W świetle akt sprawy nie jest przekonująca deklaracja z oświadczenia z 15 października 2021 r., że skarżący "byłby skłonny podjąć jakiekolwiek zatrudnienie". Skarżący nie ma doświadczenia w żadnym zawodzie. Od 2013 r. utrzymuje się z matką z jej świadczenia z ZUS (nie określono precyzyjnie jakiego), zasiłku pielęgnacyjnego, własnego zasiłku stałego oraz zasiłków celowych. Źródłem jego dochodu przez wiele lat były tylko środki z pomocy społecznej i ZUS. Skarżący obecnie jest rozwiedziony, ale nic nie wskazuje, żeby kiedykolwiek utrzymywał rodzinę. Organ odwoławczy podkreślił, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Rekompensata ma wymiar finansowy, a więc należy ją odnosić do wynagrodzenia, które sprawujący opiekę mógłby otrzymywać. W tym sensie nie da się wskazać dochodu, który można by skarżącemu zrekompensować świadczeniem pielęgnacyjnym. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być rozumiane jako dodatkowa korzyść z tytułu sprawowania opieki. Nie jest to wynagrodzenie za wywiązywanie się z obowiązku alimentacyjnego, który ciąży na synu wobec matki. Prawo do świadczenia mogą uzyskać te osoby, które poświęciły własną działalność zawodową dla niesienia stałej pomocy niepełnosprawnemu członkowi rodziny. Skarżący nie ma podstaw do uzyskania świadczenia, skoro w związku ze sprawowaniem opieki nie utracił możliwości utrzymywania się z własnej pracy. Nic nie wskazuje, aby próbował stworzyć sobie taką możliwość w przeszłości, albo że posiada ją obecnie, lecz nie może z niej skorzystać. SKO w Warszawie wskazało, że przyjmuje za należycie udowodniony rozmiar opieki, jaki skarżący sprawuje obecnie nad matką. Składają się na nią czynności dnia codziennego, np. pomoc przy toalecie i higienie, przygotowywanie posiłków i odzieży, wizyty lekarskie i podawanie leków, jak również podstawowe zabiegi okołomedyczne, jak smarowanie kremami przeciw odparzeniom, balsamowanie ciała, rehabilitacja domowa, ćwiczenia logopedyczne, masaż limfatyczny, oklepywanie. Stała opieka nie jest jednak wystarczającą przesłanką do przyznania świadczenia. Kolegium zaznaczyło, że podziela częściowo zarzuty odwołania, jednakże nie zmienia to prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Z przepisu powyższego wynika zasadniczo zakaz pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji posiadania prawa do zasiłku stałego. Przepis ten nie uniemożliwia jednak uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli strona zrezygnuje z otrzymywania innego świadczenia. Prawo do wyboru między świadczeniem pielęgnacyjnym a jednym ze świadczeń z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy zostało potwierdzone w licznych orzeczeniach i nie budzi obecnie kontrowersji. Oświadczenie skarżącego z 9 sierpnia 2021 r. o rezygnacji z zasiłku stałego zostało złożone pod warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ pierwszej instancji powinien więc przyjąć, że zasiłek stały nie jest przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale tylko w razie spełnienia pozostałych przesłanek do jego przyznania. Zdaniem SKO w Warszawie stan faktyczny niniejszej sprawy na to jednak nie pozwalał. M. B. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając: • naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; • naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna zasiłku stałego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 22 listopada 2021 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie M. B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowią przepisy art. 17 ust.1 i następne u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust.1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ II instancji stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że brak jest związku przyczynowego między rezygnacją przez Skarżącego z zatrudnienia i sprawowaniem opieki nad matką, gdyż brak jest dowodów by Skarżący zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności A. B. wynika, że zaliczona jest do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] kwietnia 2013 r. Wymaga ona m.in. stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W wywiadzie środowiskowym ustalono, że A. B. jest po [...], porusza się przy pomocy balkonika w obrębie mieszkania. Samodzielnie nie wychodzi z domu, wymaga stałej opieki. Opiekę sprawuje syn, który pomaga jej w takich czynnościach dnia codziennego jak przygotowywanie ubrań, posiłków, gotowanie, pomoc w czynnościach higienicznych, załatwianie spraw urzędowych. Odnosząc się do kwestii zakresu sprawowanej opieki wskazać należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyrażeń ustawowych w art. 3 pkt 22 nie zawiera definicji sprawowania opieki, niemniej z treści 17 ust.1 u.ś.r. wywieść można, że opieka musi być stała lub długoterminowa. W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że matka Skarżącego ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. Z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Taki zapis potwierdza, że A. B. wymaga nie tylko pomocy, lecz także stałej, i długotrwałej opieki. Skarżący zamieszkuje wraz z matką, która jest wdową, jest jej jedynym dzieckiem. Matka nie jest w stanie funkcjonować samodzielnie co oznacza, że sprawuje nad nią całodobową opiekę. Z przeprowadzonego wywiadu wynika między innymi, że Skarżący sprawuje w sposób faktyczny i stały opiekę nad matką, która jest ze znacznym stopniem niepełnosprawności, niezdolna do samodzielnej egzystencji, wymagająca stałej całodobowej opieki i pomocy. Powyższe oznacza, że Skarżący nie może zatem podjąć zatrudnienia. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art.17 ust. pkt. 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a podjęciem opieki. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. Wskazać należy, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeśli wnioskodawca nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten określa jako przesłankę przyznania świadczenia nie tylko rezygnację z zatrudnienia ale także niepodejmowanie zatrudnienia i obie te przesłanki traktuje jako równorzędne. W orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia cytowanego przepisu nie budzi wątpliwości. Nie tylko rezygnacja z zatrudnienia stanowi o spełnieniu przesłanki niezbędnej do uzyskania świadczenia. Spełnienie tej przesłanki następuje także wówczas, jeżeli wnioskujący nie podejmuje zatrudnienia w zawiązku z koniecznością sprawowania opieki, przy czym cytowany przepis nie wyznacza żadnych ram czasowych dotyczących podejmowania aktywności zawodowej. Okoliczność, że Skarżący nie był aktywny zawodowo przed udarem matki w 2013r. i wcześniej, nie wyklucza zatem, co do zasady, przyznania świadczenia w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki. A. B. niewątpliwie legitymuje się wymaganym orzeczeniem lekarskim, niepodejmowanie zatem przez Skarżącego zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad nią jest okolicznością wystarczającą do spełnienia przesłanki przyznania świadczenia, wymaganej przez normę art. 17 ust. 1 ustawy. Podkreślić należy, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy powinna być dokonywana jako aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym Skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia. Skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w okresie, w którym jego matka legitymowała się orzeczeniem o zaliczeniu do osób niepełnosprawnych ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Skarżący sprawuje obecnie nad matką opiekę, której zakres wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia. W sprawie została zatem spełniona przesłanka przyznania świadczenia wynikająca z art.17 ust.1 u.ś.r., jaką jest niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską. Organy obu instancji niewłaściwie oceniły, że w sprawie nie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia z art.17 ust.1 u.ś.r., jaką jest istnienie związku przyczynowego między sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem zatrudnienia. Organy dopuściły się zatem naruszenia tego przepisu prawa materialnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak na wstępie. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 tej ustawy.