I SA/Wa 814/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), sędzia WSA Monika Sawa, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 lutego 2023 r. nr DAP-WN-727-51/2022/KKW w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z 2 lutego 2023 r. nr DAP-WN-727-51/2022/KKW, po rozpatrzeniu wniosku E. M. , utrzymał w mocy swoje postanowienie nr DAP-WPK-727-1-108/2021/ICh z 25 maja 2022r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody R. nr [...] z 27 maja 1991 r. w części dotyczącej orzeczenia, że Gmina Miasto R. nabyła z mocy prawa nieodpłatnie własność działki nr [...] (wydzielonej ż działki nr [...] ) z zabudowaniami, obręb [...] , księga wieczysta nr [...] , Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Wojewoda R. decyzją z nr [...] z 27 maja 1991 r. stwierdził, że Gmina Miasto R. z mocy samego prawa, nabyła nieodpłatnie własność opisanych w pkt 1 decyzji działek - w tym działki nr [...] , z zabudowaniami, obręb [...] , księga wieczysta nr [...] , Wnioskiem z 15 września 2021 r. (data prezentaty) E. M. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w stosunku do dawnego majątku ziemskiego [...] oraz [...] . Wśród wymienionych tam siedmiu decyzji nie znalazła się decyzja nr [...] z 27 maja 1991 r. Jednocześnie wniósł o zawieszenie postępowania do czasu ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę Podkarpackiego nr [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomości wchodzące w skład zespołu pałacowo-parkowego majątku S. , oznaczone jako działki nr: część [...], część [...], część [...], [...], [...], część [...], [...], część [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz część [...] obręb [...] Miasto R. , odpowiadającym dawnym parcelom objętych wykazem hipotecznym dla gminy katastralnej S. [...] , nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz postępowania prowadzonego przez Wojewodę Podkarpackiego pod nr [...] o stwierdzenie, że [...] majątku S. , nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Następnie pismem z 15 marca 2022 r. (data prezentaty) sprecyzował swój wniosek w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody R. z 27 maja 1991r. nr [...] - w części dotyczącej nabycia własności działki nr [...] (wydzielonej ż działki nr [...] ) z zabudowaniami. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z 25 maja 2022 r. nr DAP-WPK-727-1-108/2021/ICh odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody R. z 27 maja 1991 r. we wskazanej części. W uzasadnieniu poinformował, że w sprawie zachodzi przesłanka wynikająca z art. 158 § 3 k.p.a., gdyż od dnia doręczenia tej decyzji upłynęło trzydzieści lat - a zatem nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. E. M. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z 2 lutego 2023 r. nr DAP-WN-727-51/2022/KKW, utrzymał w mocy swoje postanowienie nr DAP-WPK-727-1-108/2021/ICh z 25 maja 2022 r. Wskazał, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 158 § 3 k.p.a. - jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis ten został dodany do k.p.a. na mocy art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej jako ustawa zmieniająca) i wszedł w życie z dniem 16 września 2021 r. - przy czym zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy - do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Gdy zaś z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej jest zobowiązany wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a. ). Jak wynika z adnotacji na decyzji Wojewody R. z 27 maja 1991 r., nr [...] , stała się ona ostateczna w dniu 24 lipca 1991 r. Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wpłynął do Kancelarii Głównej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 15 września 2021 r. - a więc po upływie 30-letniego terminu, o którym mowa w art. 158 § 3 k.p.a. Fakt ten - w świetle przytoczonych norm prawnych - powoduje, że nie można przyjąć, iż w niniejszej sprawie doszło do wszczęcia postępowania - co z kolei obligowało organ pierwszej instancji do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Na powyższe postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2 lutego 2023 r. E. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) art. 144 w zw. z art. 61a i art. 158 § 3 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie, skutkujące odmową wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody R. z 27 maja 1991 r., w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Miasto R. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...] ), obręb [...] , Miasto R. , województwo podkarpackie, podczas gdy żadna z ustawowych przesłanek uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania nie zaistniała w niniejszej sprawie; 2) art. 140 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej, skutkujące brakiem wydania decyzji o umorzeniu postępowania nieważnościowego, podczas gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek przed wejściem w życie ustawy zmieniającej; 3) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy prawidłowo organ wszcząwszy postępowanie, powinien obligatoryjnie je zawiesić, gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Wojewodę Podkarpackiego sprawy administracyjnej nr [...] o stwierdzenie, że [...] majątku S. , będąca przed przejęciem jej na rzecz Skarbu Państwa własnością J. J. , nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.); 4) art. 144 w zw. z art. 79a § 1 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez brak wskazania przed wydaniem postanowienia przesłanek zależnych od skarżącego, które nie zostały na dzień wydania postanowienia spełnione lub wykazane, co skutkowało wydaniem postanowienia niezgodnego z żądaniem skarżącego; 5) art. 6 k.p.a. skutkujące brakiem zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej, a także błędnym zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 w zw. z art. 61a i art. 158 § 3 k.p.a. Mając na względzie powyższe skarżący wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 maja 2022 r.; 2) przeprowadzenie rozprawy, przy czym w związku z brakiem upływu roku od odwołania stanu epidemii COVID-19, o przeprowadzenie rozprawy z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku [art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych; (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.); 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał przede wszystkim, że w zaskarżonym postanowieniu z 2 lutego 2023 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji mylnie zinterpretował przepisy ustawy zmieniającej oraz k.p.a. - na skutek czego doszedł do błędnego wniosku, że art. 158 § 3 k.p.a. znajduje zastosowanie i wydał postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia z 25 maja 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania, natomiast powinien przyjąć, że postępowanie to rozpoczęło swój bieg 15 września 2021 r. (w dniu wpłynięcia wniosku) i odpowiednio zastosować art. 140 w zw. z art.138 § 1 pkt 1 i art.105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał prezentowane dotychczas stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2 lutego 2023 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z 25 maja 2022 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody R. z 27 maja 1991 r. w części dotyczącej nabycia przez Gminę Miasto R. własności działki nr [...] (wydzielonej ż działki nr [...] ) z zabudowaniami. Minister powołał się na fakt, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), dalej jako ustawa zmieniająca. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Stosownie natomiast do treści art. 158 § 3 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 16 września 2021 r. - jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a wszczęte postępowanie winno być umorzone. Zdaniem Sądu dla tego zagadnienia decydujące znaczenie miał fakt, czy w dniu 16 września 2021 r. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji było już w toku, a więc przeszło wstępną fazę badania przez organ nadzoru dopuszczalności jego wszczęcia na podstawie art. 158 § 3 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. i organ ten, np. skierował do pozostałych stron postępowania zawiadomienie o jego wszczęciu na żądanie innej strony (art. 61 § 4 k.p.a.), czy też 16 września 2021 r. organ nadzoru jeszcze nie podjął żadnej czynności procesowej decydującej o procesowych losach wniosku, w szczególności nie dokonał zbadania dopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Należy zauważyć, że art. 2 ustawy zmieniającej kładzie nacisk na postępowania nieważnościowe, które w dniu 16 września 2021 r. były "wszczęte i niezakończone" (koniunkcja). Zatem ustawodawcy chodziło o to, aby w dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej postępowania tego typu były postępowaniami już toczącymi się, a więc postępowaniami na odpowiednim poziomie procesowego zaawansowania. Wobec tego, jeżeli w niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody R. z 27 maja 1991 r. wpłynął do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji 15 września 2021 r., to - z uwagi na dwufazowy tryb procedowania w sprawie o stwierdzenie nieważności i brak podjęcia przez organ nadzoru decyzji o dalszych losach tego wniosku - właściwym było zastosowanie przez Ministra art. 158 § 3 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. i dokonanie oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego. Nie budzi wątpliwości Sądu fakt, że E. M. złożył wniosek nieważnościowy po upływie 30 lat od daty doręczenia stronom wspomnianej wyżej decyzji komunalizacyjnej. Decyzja ta weszła do obrotu prawnego, skoro otrzymał ją przedstawiciel strony postępowania Skarbu Państwa - Urząd Rejonowy w R. (pieczęć Urzędu Rejonowego w R. z datą wpłynięcia 25 lipca 1991r.), zaś ostateczność tej decyzji potwierdził Wojewoda R. 24 lipca 1991 r. (klauzula prawomocności). W tej sytuacji prawno-procesowej Minister prawidłowo zastosował art. 158 § 3 w zw. z art. 61a k.p.a. i w formie postanowienia odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego. W okolicznościach niniejszej sprawy nie byłoby bowiem celowe i uzasadnione poszukiwanie stron postępowania nieważnościowego, zawiadamianie ich o wszczęciu postępowania administracyjnego, rozważanie podstaw do zawieszenia postępowania nieważnościowego, jak tego domagał się E. M.- czyli podjęcia czynności, o których mowa w art. 79a § 1 w zw. z art. 9 k.p.a. W postępowaniu nieważnościowym organ nadzoru ocenia wpierw dopuszczalność wszczęcia postępowania (art. 158 § 3 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a.), a jeżeli uzna, że postępowanie tego rodzaju może być wszczęte na wniosek jednej ze stron, to przechodzi do fazy postępowania głównego i zawiadamia pozostałe strony postępowania o jego wszczęciu na wniosek jednej ze stron (art. 61 § 4 k.p.a.). Zatem podsumowując: jeżeli postępowanie nieważnościowe w dniu 16 września 2021 r. już toczyłoby się (z akt sprawy wynikałoby, że wniosek nieważnościowy organ nadzoru uznał za dopuszczalny i nadał wnioskowi dalszy bieg procesowy celem jego rozpatrzenia) wówczas postępowanie należałoby umorzyć na podstawie art. 2 ust. 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Jeżeli zaś - tak jak w niniejszej sprawie - 16 września 2021 r. postępowanie nieważnościowe nie było wszczęte (z akt sprawy wynika, że wniosek nieważnościowy nie został przez organ nadzoru w jakikolwiek sposób oceniony i nie nadano temu podaniu dalszego biegu), to należało odmówić wszczęcia postępowania nieważnościwego na podstawie art. 158 § 3 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. - co też Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji słusznie uczynił i zasadnie stanowisko to organ odwoławczy zaakceptował w zaskarżonym postanowieniu. W ocenie Sądu zasada ekonomiki postępowania z art. 12 § 1 k.p.a. przemawiała za tym, aby organ posługiwał się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Zasadę tę na gruncie niniejszej sprawy wzmacniał cel ustawodawcy, którzy wprowadził ustawę zmieniającą po to, aby sprawnie i w możliwie krótkim czasie zakończyć toczące się w całej Polsce postępowania nieważnościowe. Sąd zwraca uwagę, że skarżący - poprzez wydanie przez Ministra postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego - nie stracił gwarancji procesowych jakie przysługują stronie postępowania. Od postanowienia przysługiwał mu bowiem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wydaniu postanowienia przez organ odwoławczy - skarga do WSA w Warszawie. W sytuacji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, brak było podstaw do oceny zasadności jego zawieszenia w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - skoro rozważenie tego zagadnienia jest możliwe tylko w toku wszczętego już postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe i uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Analogiczne stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z 2 grudnia 2022 r. sprawie sygn. akt I SA/WA 2333/22.