I SA/Wa 1474/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Monika Sawa, Protokolant: specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2023 r. sprawy ze skarg Skarbu Państwa-PGL Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] w [...], Skarbu Państwa Starosty [...] i Skarbu Państwa – Starosty [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 czerwca 2023 r. nr DNI.rn.625.66.2023 w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Skarbu Państwa-PGL Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Skarbu Państwa – Starosty [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Skarbu Państwa Starosty [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 6 czerwca 2023 r. nr DNI.rn.625.66.2023 uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z 23 października 2019 r. nr GN-II.7511.2.2011.RP i orzekł, że majątek ziemski pn. [...] , stanowiący byłą własność M. i S. L. , obejmujący obecnie działki opisane na mapach sporządzonych przez geodetę uprawnionego J. C. nr: 1) [...] , [...], [...], [...] (część działki [...]), [...] (część działki [...]), położone w obrębie [...] , gmina [...] , powiat [...] i, woj. łódzkie; 2) [...], [...], [...], [...], [...], położone w obrębie [...] , gmina [...] , powiat [...] , woj. łódzkie; 3) [...], [...] (część działki [...]), [...] (część działki [...]), [...], [...], [...] (część działki [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...], położone w obrębie [...] , gmina [...] , powiat [...] , woj. łódzkie - nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13). Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: J. B. , M. B. i T. B. wnioskiem z 24 stycznia 2011 r. (doprecyzowanym 11 kwietnia 2011 r.) wystąpili do Wojewody Łódzkiego o wydanie na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51; dalej - rozporządzenie) decyzji stwierdzającej, że majątek "[...] ", stanowiący byłą własność M. i S. L. , nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r., z uwagi na niespełnienie normy obszarowej [...] ha użytków rolnych. Zgodnie z opinią geodety uprawnionego J. C. z 5 października 2015 r. łączna powierzchnia majątku wynosiła [...] ha, w tym [...] ha gruntów ornych (klasy III), [...] ha pod podwórzami, drogami, rowami oraz grunty pod zalesienie, [...] ha pod drogami i rowami. Biegły na podstawie odpisu z księgi hipotecznej Rep. hip. [...] "[...] " oraz danych z operatu ewidencji gruntów wskazał obecne numery działek ewidencyjnych składających się na obszar dawnego majątku pn. [...] . Wojewoda Łódzki decyzją z 23 października 2019 r. stwierdził, że majątek ziemski "[...] ", stanowiący byłą własność M. i S. L. , obejmujący obecnie ww. działki w obrysie wskazanym na mapach ewidencji gruntów, stanowiącym załącznik do decyzji, podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. J. B. , M. B. i T. B. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 20 czerwca 2022 r. uchylił ww. decyzję uznając, że majątek M. i S. L. obejmował mniej niż [...] ha użytków rolnych i nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1955/22, stwierdził nieważność decyzji z 20 czerwca 2022 r. z uwagi na skierowanie jej do osoby zmarłej (T. B. ). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając sprawę (po ustaleniu następców prawnych zmarłego) stwierdził, że decyzja Wojewody Łódzkiego z 23 października 2019 r. jest wadliwa. Organ odwoławczy wskazał, że z działu II księgi wieczystej "[...] ", Rep. hip. [...] wynika, że właścicielami majątku ziemskiego, określanego w pozostałych dokumentach potoczną nazwą "[...] ", byli S. i M. z M. małżonkowie L. i na dzień 13 września 1944 r. dobra ujęte omawiana księgą stanowiły jedna całość o powierzchni [...] ha w rękach małżonków L. . Organ zaznaczył, że bez znaczenia dla postępowania prowadzonego w trybie § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia jest to, czy "[...] " o powierzchni [...] ha funkcjonowała w sensie faktycznym jako majątek odrębny od nieruchomości o powierzchni [...] ha, odłączonej od "[...] ". Na cele reformy rolnej przeznaczono, jak wynika z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, wszystkie nieruchomości ziemskie stanowiące własność jednego właściciela lub współwłaścicieli, pod warunkiem spełnienia norm obszarowych, choćby nieruchomości były objęte różnymi księgami wieczystymi. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko o dopuszczalność dodawania powierzchni poszczególnych nieruchomości należących do tego samego właściciela lub będących przedmiotem współwłasności tych samych osób, celem wykazania czy dany majątek podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Minister wskazał, że wpis Skarbu Państwa w dziale II księgi wieczystej "[...] " nastąpił na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu oraz zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Łodzi z 28 grudnia 1946 r. za Nr P.I.8-9, stwierdzającego, że "nieruchomość powyższa jest przeznaczona na cele reformy rolnej". Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z 25 stycznia 1947 r. kierowany do Sądu Grodzkiego Oddziału Hipotecznego w P. , potwierdza, że nieruchomość ziemska "[...] " (Ks. hip. Nr [...] ), położona w powiecie [...] im, była własność S. i M. L. , jest przeznaczona na cele reformy rolnej w myśl przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Na tę jednostkę redakcyjną przepisu art. 2 ust. 1 dekretu w odniesieniu do nieruchomości pn. [...] , gmina B. (z wpisem M. L. jako dotychczasowego właściciela), wskazuje również "Ewidencja nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi z dnia 6 IX 1944 r. (...) Stan na dzień 1 stycznia 1948 r. Powiat [...] ", nadesłana przez Archiwum Akt Nowych w W. przy piśmie z 9 maja 2012r. Organ podniósł, że w dokumentach wytworzonych po przejściu majątku "[...] " na własność Państwa, wielkość tych dóbr określono na [...] ha (vide "Ewidencja nieruchomości ziemskich") bądź [...] ha (vide zaświadczenie PPRN w [...] u z 13 maja 1957 r. - "[...] pow. [...] przejęty na cele ref. Rolnej (...) zgodnie ze sporządzonym wykazem rozrachunkowym w 1945 r. zawiera powierzchni ogólnej [...] mtr.kw. w tym: gruntów ornych [...] a, nieużytków [...] mtr.kw. i pod drogami i rowami [...] mtr.kw."). W zaświadczeniu z 16 maja 1957 r. Sąd Powiatowy w [...] u stwierdził, że "dotychczas w księdze ujawniono własność 11 nadziałowców o łącznym obszarze [...] ha. Co się dotyczy różnicy obszaru powyższej nieruchomości z obszarem ujawnionym w księdze, a obszarem [...] m² określonym przez [...], to różnica ta dotychczas nie została sprostowana ani wyjaśniona. Przypuszczać należy, że nadwyżka ziemi pochodzi z sąsiedniego majątku". Minister zaznaczył, że dla ustalenia faktycznej powierzchni znacjonalizowanego majątku poprzedników prawnych wnioskodawców na dzień 13 września 1944 r. organ stopnia wojewódzkiego dopuścił dowód z opinii biegłego geodety J. C. , który stwierdził, że obszar ogólny majątku wynosił [...] ha i obejmował nieruchomość o powierzchni [...] ha oraz nieruchomość o powierzchni [...] ha (odłączoną uprzednio od [...] Rep. hip. [...]), obie pokazane na planach mierniczego Z. Z. , których zgodność z gruntem zaświadczył 15 listopada 1927 r. mierniczy przysięgły K. J. za [...] i [...]. Plany sporządzono w skali 1:2000 z oznaczeniem sposobu zagospodarowania i użytkowania gruntu i określeniem powierzchni poszczególnych parcel. Różnica pomiędzy powierzchnią przeznaczoną na cele reformy rolnej i ujętą "Wykazem rozrachunkowym nabywców działek z rozparcelowanego majątku państw. [...] ", sporządzonym w 1945 r. przez mierniczego WUZ w [...], S. W. a powierzchnią majątku "[...] " wynikającą z księgi wieczystej, to według wyliczeń biegłego [...] ha ([...] ha - [...] ha = [...] ha). Na tę wartość składają się dwa obszary: o powierzchni [...] ha (wskazany na Planie dla części [...] jako "pozostało przy majątku [...] ") oraz o powierzchni [...] ha (cz. działki nr [...] na Szkicu majątku państwowego "[...] " z 1945 r.), które nie stanowiły własności małżonków L. . Minister wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia ma za przedmiot ustalenie, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Zgodnie z tym przepisem, na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź [...] ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości ziemskie wymienione w lit. e) przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa ze wskazaniem ich przeznaczenia na cele wymienione w art. 1 dekretu, część druga. Zgodnie z § 4 rozporządzenia, za użytki rolne uważa się grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe. Wyliczenie to ma charakter materialnoprawny, wyczerpujący i wiążący dla oceny zgodności z prawem decyzji wydanych na podstawie dekretu. Przyjmuje się przy tym, że wszelkie instrukcje, wyjaśnienia, pisma okólne itp. dotyczące określenia użytków rolnych w sposób rozszerzający i sprzeczny z treścią § 4 ww. rozporządzenia, nie mają mocy prawnej. Organ odwoławczy zaznaczył, że wobec powierzchni ogólnej majątku "[...] " nieprzekraczającej 100 ha, należało w ramach wszczętego w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia postępowania, wykazać, czy w skład majątku poprzedników prawnych wnioskodawców, wchodziły użytki rolne o obszarze przekraczającym [...] ha. Jak wskazują plany mierniczego Z. Z. , sporządzone w kolorze i poświadczone za zgodność z gruntem przez mierniczego przysięgłego Kazimierza Jasińskiego, na nieruchomość o powierzchni [...] ha składały się m.in. grunty orne - kolor żółty (działka nr [...] o pow. [...] ha, część działki nr [...] o pow. [...] ha, część działki nr [...] o pow. [...] ha), las sosnowy i mieszany - kolor pomarańczowy i brązowy (część działki nr [...] o pow. [...] ha, część działki nr [...] o pow. [...] ha, część działki nr [...] o pow. [...] ha, część działki nr [...] o pow. [...] ha), ogród owocowy - kolor żółty z zielonymi kółkami (część działki nr [...] o pow. [...] ha), pastwiska suche i mokre - kolor niebieski (część działki nr [...] o pow. [...] ha, część działki nr [...] o pow. [...] ha i działka nr [...] o pow. [...] ha), podwórza, grunty pod zabudowaniami, drogi i rowy (części działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] ha, części działki [...] o pow. [...] ha, [...] ha i [...] ha, część działki nr [...] o pow. [...] ha, część działki nr [...] o pow. [...] ha). Zaś w skład części "[...] ka" o powierzchni [...] ha wchodziły: grunty orne - kolor żółty (działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, część działki nr [...] o pow. [...] ha, część działki nr [...] o pow. [...] ha), zagajnik sosnowy - kolor czerwony (część działki nr [...] o pow. [...] ha), piaski - kolor czerwony nakrapiany (część działki nr 1 o pow. [...] ha), szosa, drogi i rowy (działka nr [...] o pow. [...] ha), las sosnowy i mieszany (łączna pow. [...] ha). Zdaniem organu przyjmując zatem, że majątek małżonków L. bezsprzecznie obejmował powierzchni ogólnej [...] ha, to już po odjęciu obszaru lasów, zagajników i piasków, wchodzących w skład majątku, powierzchnia użytków rolnych (rozumianych jako grunty orne, pastwiska, ogrody owocowe) wykazuje wartość niższą niż [...] ha. Jak zaś dokładnie ustalił biegły J. C. , powierzchnia gruntów ornych w majątku "[...] " wynosiła [...] ha; powierzchnia nieużytków - podwórza, drogi i rowy, grunty pod zalesienie [...] ha, powierzchnia dróg i rowów [...] ha. Organ zaznaczył, że przyporządkowanie do kategorii "nieużytków" podwórzy, dróg, rowów i gruntów pod zalesienie z omawianego majątku nie znajduje odzwierciedlenia w żadnej definicji materialnej, lecz zostało dokonane w "Wykazie rozrachunkowym ...", sporządzonym przez władze ziemskie w 1945 r. Osobno w dokumencie tym wykazano "drogi i rowy", zaliczając ich powierzchnię [...] ha do ogólnego obszaru przejmowanej nieruchomości. "Wykaz rozrachunkowy ..." posłużył się zatem pojęciem "nieużytków" jako przeciwstawnym do "użytków", do których zaliczył grunty orne, łąki i pastwiska. Powszechnie nieużytki rozumiano jako grunty nienadające się do działalności wytwórczej w rolnictwie, a ich powierzchni co do zasady nie sumowano w jednej kategorii z podwórzami, drogami czy rowami. W "Wykazie rozrachunkowym, który obejmował oprócz obszaru majątku "[...] " również grunt o łącznej powierzchni [...] ha, pochodzący z innego majątku, powierzchnię gruntów ornych oszacowano na [...] ha, co jest wartością zbieżną za danymi uwzględnionymi w opinii biegłego. W ocenie organu porównując powierzchnię "nieużytków", rozumianych jako podwórza, drogi, rowy i grunty pod zalesienie, wyliczoną przez biegłego jako [...] ha i wskazaną w "Wykazie rozrachunkowym ..." jako [...] ha, należy zauważyć, że różnica między nimi to około [...] ha, które mogły stanowić wyliczoną nadwyżkę z majątku sąsiedniego, rozparcelowanego łącznie z gruntami małżonków L. . Prawdopodobne jest więc, że nadmiarowe [...] ha nie zwiększyło części rolnej nacjonalizowanej nieruchomości, lecz w całości stanowiło grunty zaliczane do odrębnej od użytków kategorii "nieużytków". Zdaniem Ministra również "Ewidencja nieruchomości ziemskich ..." dowodzi, że w skład majątku "[...] " (o obszarze ogólnym [...] ha) wchodziło [...] ha gruntów ornych, [...] ha ogrodów warzywnych, [...] ha sadów owocowych, [...] ha pod zabudowaniami, [...] ha nieużytków, [...] ha dróg, [...] ha lasów. Wielkość użytków rolnych (tj. gruntów ornych, ogrodów warzywnych, sadów owocowych zgodnie z definicją z § 4 rozporządzenia) wskazana w "[...] w odniesieniu do nieruchomości "[...] " to [...] ha. Nawet zatem dokumenty wytworzone dla celów reformy rolnej i opisujące majętność M. i S. L. jako obszarowo większą niż wskazywał to wpis w księdze wieczystej "[...] ", szacowały wielkość użytków rolnych poniżej [...] ha, wymaganych przepisem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Organ wskazał, że wymienione w materiałach archiwalnych "nieużytki", tj. grunty pod podwórzami, drogami i rowami oraz grunty pod zalesienie, nie wpisywały się w definicję użytków rolnych i nawet w ujęciu władz ziemskich stanowiły dwie odrębne kategorie. Trudno zatem zaakceptować podgląd organu I instancji, który dokonując błędnej interpretacji pojęcia "użytków rolnych", uznał, że obejmuje ono - oprócz gruntów ornych, łąk, pastwisk, ogrodów warzywnych i owocowych - również inne tereny, np. nieużytki, rowy, stawy, drogi, place. Zdaniem Ministra w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należało stwierdzić, że majątek o nazwie "[...] ", ujęty księgą wieczystą "[...] ", Rep. hip. [...], z uwagi na wielkość użytków rolnych nieprzekraczającą [...] ha, nie spełniał przesłanek z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, a więc nie podlegał przejęciu na rzecz Państwa. Wykorzystanie przejętych nieruchomości było działaniem wtórnym w stosunku do samego przejęcia, tym samym nie mogło mieć wpływu na jego skuteczność. Dla wyniku postępowania prowadzonego na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia nie ma zatem istotnego znaczenia późniejszy sposób wykorzystania gruntów. Pojęcie "związku funkcjonalnego" wykształcone w praktyce orzeczniczej odnosi się do sytuacji, gdy wniosek o wydanie decyzji, o której mowa w § 5 rozporządzenia, dotyczy części znacjonalizowanej nieruchomości o charakterze nierolniczym i wobec tego należałoby ustalić, czy mienie to pozostawało w funkcjonalnej łączności z nieruchomością rolniczą. W związku z tym wykazanie bądź nie "związku funkcjonalnego" nie ma uzasadnienia w okolicznościach tej sprawy. Nie było zatem konieczności badania "związku funkcjonalnego" pomiędzy różnymi majątkami tego samego właściciela czy też, jak tego chcą odwołujący, "przeniesienia następnie tych rozważań na grunt funkcjonalności" całego/połączonego majątku w kontekście możliwości zakwalifikowania go do przejęcia na cele reformy rolnej. Organ zaznaczył ponadto, że wskazane w sentencji rozstrzygnięcia numery aktualnych działek ewidencyjnych, składające się na dawny majątek "[...] " wynikają z opinii biegłego J. C. . Załączniki nr 19 i 20 do opinii stanowią integralną część decyzji Wojewody Łódzkiego z 23 października 2019 r. Niewielka różnica pomiędzy powierzchnią majątku wyliczoną na dzień 13 września 1944 r. ([...] ha), a nieruchomościami składającymi się na ten majątek według stanu aktualnego ([...] ha), jest efektem zastosowania zaawansowanych technik obliczeń analitycznych, czego wyrazem jest 7-stronnicowy wykaz obliczeniowy, opisany jako załącznik nr 18 do opinii biegłego. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesione zostały przez Skarb Państwa – PGL Lasy Państwowe - Nadleśnictwo Kolumna w [...] u, Skarb Państwa - Starostę [...] , Skarb Państwa - Starostę [...] . Skarb Państwa – PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo Kolumna w [...] u zarzucił zaskarżonej decyzji: 1. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia, czy grunty pod zalesienie określone w opinii biegłego jako nieużytki, nie były wykorzystywane jako łąki czy pastwiska, a w konsekwencji poczynienie błędnych ustaleń faktycznych, polegających na przyjęciu, że grunty majątku [...] nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej; 2) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej podczas, gdy zostały spełnione przesłanki do ewentualnego uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na fakt, że zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, 3) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. e) w zw. z art. 1 ust. 2 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez błędne uznanie, że grunty pod zalesienie, jako użytki rolne w dacie wejścia w życie dekretu nie mogły podpadać pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, podczas gdy zostały one wykorzystane w realizacji celów reformy rolnej. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi ponownego rozpatrzenia. Skarb Państwa Starosta [...] i zaskarżonej decyzji zarzucił: a) naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w sprawie będącej przedmiotem skargi, b) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: • zaniechanie ustalenia, w jaki sposób wykorzystywane były wchodzące w skład majątku podwórza, grunty pod zabudowaniami, drogi i rowy oraz grunty pod zalesienie, • zaniechanie ustalenia dokładnego określenia w osnowie decyzji nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarb Państwa Starosta [...] zarzucił zaskarżonej decyzji: - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. 1/ art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a więc przepisów nakazujących dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy, konkretne ustosunkowanie się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienie w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, a polegającego na braku wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia: • czy nieruchomości objęte wnioskiem spełniają przesłanki podlegania reformie rolnej zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reformy Rolnej z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN o reformie rolnej, w szczególności zaś czy ustalone w ramach badanego majątku tereny dróg, podwórzy i gruntów pod zalesienie wpisują się w pojęcia łąk, pastwisk bądź ogrodów warzywnych i owocowych, bądź pozostają z wyróżnionymi gruntami rolnymi w ścisłym związku funkcjonalnym warunkującym prawidłowe ich funkcjonowanie; • czy badany w sprawie majątek pn. [...] mógł być wykorzystany rolniczo w następstwie przejęcia w ramach reformy rolnej; • charakteru terenów określonych jako "grunty pod zalesienie" ujawnionych w dokumentach archiwalnych bez analizy rzeczywistego rodzaju użytków występujących na tym terenie; • rzeczywistej funkcji użytków wyszczególnionych w dokumentach archiwalnych, w tym braku przeprowadzenia dodatkowych dowodów, w szczególności osobowych na tę okoliczność; • sposobu oszacowania łącznej powierzchni użytków ornych ze wszystkich działek wchodzących w skład analizowanego majątku [...] , w następstwie oparcia rozstrzygnięcia w przeważającej mierze na opinii biegłego geodety J. C. z 16 października 2015 r., która to opinia nie wyjaśnia w żaden sposób rodzaju użytków składających się na majątek objęty reformą rolną, przyjmując za pewne i przesądzające dane wynikające z wykazu rozrachunkowego nabywców działek majątku [...] , a przy tym zawarte w niej rozliczenia powierzchni (strona 4 opinii) są wysoce niejasne i budzą poważne wątpliwości; 2/ art. 80 k.p.a. w następstwie nieprawidłowej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów jako wyczerpujących dla ustalenia, że nieruchomości objęte wnioskiem nie przekraczały swoim rozmiarem użytków rolnych wartości [...] ha, w następstwie zaniechania oceny charakteru terenów opisanych jako drogi, podwórza i tereny pod zalesienie w kontekście ich roli w rolniczym funkcjonowaniu majątku, w szczególności zaś błędnej oceny sporządzonej na potrzeby postępowania opinii biegłego geodety J. C. jako zawierającej wnioski poprawne logicznie i wyczerpujące przedstawione biegłemu do analizy zagadnienie, w sytuacji gdy przedstawiona w sprawie opinia w ogóle nie wyjaśnia charakteru użytków wchodzących w skład majątku [...] , a nadto zawiera budzące poważne wątpliwości rozliczenia powierzchni gruntów (strona 4 opinii); 3/ art. 79 § 1 w zw. z art. 9 i art. 10 k.p.a. w następstwie braku zawiadomienia strony o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego geodety J. C. i braku zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się ze wskazaną opinią; 4 /art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reformy Rolnej z dnia 1 marca 1945 r. w następstwie uznania, że nieruchomości objęte wnioskiem nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, co wyniknęło z błędnej wykładni i zastosowania przepisów dekretu oraz § 4 rozporządzenia z 1 marca 1945 r., a nadto z braku wyczerpującego wyjaśnienia rzeczywistego rozmiaru użytków rolnych w majątku objętym wnioskiem; 5/ art. 61 § 4 w zw. z art. 10 k.p.a. w następstwie braku zawiadomienia o toczącym się postępowaniu Powiatu [...] , który jest właścicielem części majątku ziemskiego objętego wnioskiem i w konsekwencji braku zapewnienia Powiatowi możliwości udziału w sprawie i realizacji jego uprawnień; - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: • art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z § 4 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że majątek ziemski pn. [...] nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, będące następstwem: * braku wyjaśnienia rzeczywistego rodzaju użytków gruntowych występujących w majątku ziemskim objętym wnioskiem, w efekcie oparcia rozstrzygnięcia na dowodach, które zostały ocenione w sposób nieprawidłowy, w szczególności zaś na opinii biegłego geodety J. C. , która nie wyjaśnia w sposób należyty i wyczerpujący kategorii użytków wchodzących w skład majątku ocenianego majątku ziemskiego i ich powierzchni; * błędnej wykładni pojęć "użytek rolny" i "nieruchomość ziemska" wyrażającej się uznaniem, że składające się na pierwsze z wymienionych pojęć - grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe - nie mogą obejmować nieużytków - podwórzy, rowów, dróg czy terenów pod zalesienie – które wpisują się funkcjonalnie w ziemski charakter całej nieruchomości, a w konsekwencji wyprowadzenie z postanowień rozporządzenia - aktu niższej rangi - wniosków co do rozumienia postanowień dekretu - aktu wyższej rangi w sposób odbiegający od treści dekretu, modyfikujący ją i prowadzący do bardziej rygorystycznego w konsekwencjach rozumienia przepisów dekretu. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania, przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dowodów uzupełniających z dokumentów: - odpisu zwykłego księgi wieczystej - celem wykazania, że Powiat [...] jest aktualnym właścicielem części nieruchomości objętych wnioskiem; - wypisy z ewidencji gruntów dla działek ujętych w zestawieniu z treści skargi - celem wykazania rodzaju i powierzchni użytków występujących aktualnie na działkach majątku [...] objętych reformą rolną. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 21 września 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1474/23 postanowił połączyć sprawy o sygnaturach akt I SA/Wa 1474/23 ze skargi Skarbu Państwa – PGL Lasów Państwowych Nadleśnictwa Kolumna w [...] u, I SA/Wa 1475/23 ze skargi Skarbu Państwa - Starosty [...] oraz I SA/Wa 1476/23 ze skargi Skarbu Państwa – Starosty [...] w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić pod jedną sygnaturą akt I SA/Wa 1474/23. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 8 grudnia 2023 r. pełnomocnik Skarbu Państwa Starosty [...] wniosła o dopuszczenie dowodu z mapy ewidencyjnej, którą otrzymała 7 grudnia 2023 r., na potwierdzenie, że działki ozn. nr [...] i [...] są odmiennie ujawnione niż w treści wykazu stanowiącego załącznik do decyzji. Oświadczyła, że w jej ocenie udokumentowanie oznaczenia działek powinno nastąpić w wykazie synchronizacyjnym sporządzonym przez geodetę. Złożyła jednocześnie mapę ewidencyjną wraz z kopiami. Sąd postanowił dopuścić dowody zgłoszone w toku rozprawy oraz w skardze Starosty [...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego, który stwierdził, że będący przedmiotem postępowania majątek ziemski "[...] ", podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że powierzchnia gruntów ornych tego majątku wynosiła [...] ha zaś powierzchnia nieużytków [...] ha oraz dróg i rowów [...] ha, co oznacza, że była mniejsza niż [...] ha. Minister wskazał, że posłużył się pojęciem "nieużytków" analogicznym jak w " wykazie rozrachunkowym.." sporządzonym przez władze ziemskie w 1945r., rozumiejąc je jako przeciwstawne do pojęcia "użytków" do których zaliczył grunty orne, pastwiska i łąki. Organ podkreślił, że "nieużytki", tj. grunty pod podwórzami, drogami i rowami oraz grunty pod zalesienie nie wpisywały się w definicję użytków rolnych, a zatem są to grunty nie nadające się do działalności wytwórczej w rolnictwie. Stanowisko to, zdaniem Sądu, nie zasługuje na aprobatę. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości, stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź [...] ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Stosownie do § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51 z późn. zm.), za użytki rolne uważano grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w pełni aprobuje wywód prawny zaprezentowany przez Wojewodę Łódzkiego w uzasadnieniu jego decyzji, uznając za niecelowe powielanie jego treści w tym miejscu uzasadnienia. Za uzasadniony przyjmuje zatem zarzut skargi Starosty [...] , że "pojęcie "nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym" nie jest tożsame z pojęciem "użytki rolne". Ma rację skarżący, że zakres znaczeniowy pierwszego z wymienionych pojęć jest szerszy od drugiego, ponieważ oprócz "użytków rolnych" w rozumieniu wspomnianego § 4 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. mieszczą się w nim także inne tereny (grunty), np. nieużytki, rowy, stawy, drogi, place itp." Co do zasady także lasy o powierzchni nie przekraczającej 25 ha mogły stanowić podlegające przejęciu użytki leśne jeśli były integralną częścią prowadzonej w danym majątku działalności rolniczej, a ich umiejscowienie pośród gruntów rolnych pozwalało uznać, że stanowiły one zorganizowaną całość gospodarczą razem z innymi nieruchomościami wchodzącymi w skład tego majątku, gdyż gospodarstwo rolne nie mogło normalnie funkcjonować bez zaopatrzenia w drzewo pochodzące z własnego lasu Analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji jednocześnie nie wyjaśnił w jaki sposób były, w jego ocenie, wykorzystywane grunty, które określił jako nieużytki. W szczególności, czy były lub mogły być wykorzystywane rolniczo lub czy były przydatne do obsługi lub korzystania z takich działek warunkując ich prawidłowe funkcjonowanie. Jest to bowiem kluczowa okoliczność, która warunkuje zaliczenie ich do użytków rolnych bądź nieużytków, co ma bezpośredni wpływ na wielkość użytków rolnych, przesądzając w niniejszej sprawie o tym, czy majątek [...] spełniał przesłanki do przejęcia go na cele reformy rolnej. Za trafne uznać zatem należy zarzuty skarg, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaniechał ustalenia, w jaki sposób wykorzystywane były wchodzące w skład majątku podwórza, grunty pod zabudowaniami, drogi i rowy oraz grunty pod zalesienie i lasy w kontekście ich ewentualnej roli w rolniczym funkcjonowaniu majątku [...] jako całości gospodarczej. Istotne jest bowiem czy tereny takie jak drogi, podwórza, tereny pod zalesienie, rowy i inne pozostawały w funkcjonalnej więzi z resztą majątku, w tym z użytkami rolnymi, które bez wymienionych działek nie mogłyby samodzielnie spełniać swojej roli. Organ pominął także w swoich ustaleniach istnienie sadów i ogrodów warzywnych o których jest mowa w dokumentach archiwalnych Tym samym uznać należy, że Minister naruszył treść art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organ nie wyjaśnił bowiem istotnych okoliczności sprawy poprzez jednoznaczne ustalenie czy nieruchomości objęte wnioskiem spełniają przesłanki podlegania reformie rolnej zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN. Zaniechał oceny charakteru tych nieruchomości oraz pominął powyższe w swoich rozważaniach zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji naruszając dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. Sąd dostrzega, że organ II instancji swoje ustalenia i oceny okoliczności faktycznych odnoszących się do powierzchni i charakteru działek składających się na całość majątku [...] , oparł faktycznie niemal w całości na dowodzie z opinii geodezyjnej J. C. , z 16 października 2015 r. Trafnie zarzucono w skardze, że Minister nie dokonał oceny tego dokumentu pomimo licznych wątpliwości co do jego treści oraz wewnętrznej sprzeczności (patrz np. str. 4 opinii, str.6 opinii). Istotne jest także, że z uzasadnienia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wprost wynika, iż dowód z opinii biegłego geodety został przez organ wojewódzki dopuszczony w celu ustalenia faktycznej powierzchni znacjonalizowanego majątku. Przedłożona do akt opinia w żaden sposób nie weryfikuje charakteru użytków składających się na jego całość. Skarb Państwa Starosta [...] trafnie podniósł ponadto w skardze, że jest stroną przedmiotowego postępowania, bowiem jest aktualnym właścicielem części nieruchomości stanowiących dawny majątek [...] , co potwierdza załączony do skargi odpis zwykły księgi wieczystej dla nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją. Na uwzględnienie zasługuje także zarzut nieprawidłowego określenia nieruchomości w sentencji zaskarżonej decyzji podniesiony przez Skarb Państwa Starostę [...] . Zgodzić się należy, że wymienione w sentencji decyzji działki nie dają podstaw do ustalenia jaka konkretnie nieruchomość stanowiła przedmiot niniejszego postępowania, ponieważ zarówno wymienione w sentencji decyzji numery działek, jak również ich odniesienie na mapie załączonej do decyzji, nie pozwala zlokalizować tych działek w ewidencji gruntów, w zakresie, w jakim ta nieruchomość powinna znajdować się na terenie powiatu [...] . Zatem w przypadku ewentualnego orzeczenia w przyszłości zwrotu tej nieruchomości lub odszkodowania za jej niezgodne z prawem przejęcie, nie będzie możliwa realizacja roszczenia wnioskodawców, ponieważ na podstawie numerów działek wymienionych w sentencji decyzji Ministra, nie można zlokalizować tej nieruchomości w zakresie w jakim znajduje się na terenie powiatu [...] , a tym samym nie będzie możliwy jej zwrot lub ewentualnie wycena, celem ustalenia odszkodowania. Jak trafnie zarzucono działki ozn. nr [...] i nr [...] są odmiennie ujawnione na mapie ewidencyjnej niż w treści wykazu stanowiącego załącznik do decyzji. Brak jest zatem dostatecznych danych umożliwiających identyfikację przedmiotu postępowania, gdyż wymieniona w sentencji zaskarżonej decyzji numeracja działek nie jest numeracją zawartą w aktualnie prowadzonej ewidencji gruntów. Organy administracji nie mogą orzekać w sprawach dotyczących nieruchomości bez dokładnego ustalenia jaka konkretnie nieruchomość jest przedmiotem postępowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i oraz 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.