I SA/Wa 80/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Monika Sawa WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Referent stażysta Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. M. i M. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...].

Decyzją z [...] września 2017 roku Wojewoda [...] (Wojewoda) umorzył postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. M. nieruchomości położonej poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej, to jest we [...], przy ul. [...], powiat [...], województwo [...], obecnie [...]. Podstawą prawną decyzji Wojewody był art. 105 § 2, art. 98§ 2 i art. 104 § 2 k.p.a. Wyjaśniając podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organ wskazał, że postanowieniem z [...] sierpnia 2014 roku zawiesił na wniosek strony, prowadzone przez siebie postępowanie. Przez okres trzech lat od daty zawieszenia postępowania strona, R. M. (Skarżąca), nie wystąpiła z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania. Z uwagi na treść art. 98 § 2 k.p.a. żądanie Skarżącej uznać należało za wycofane, co skutkować musiało umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (Minister) decyzją z [...] października 2017 roku utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Minister podzielił w pełni ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną dokonane przez organ pierwszej instancji. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca wniosła do tutejszego sądu skargę. Podniosła w niej, że organ nie uprzedził jej, iż zawarte w art. 98 § 2 k.p.a. stwierdzenie, że po upływie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żądanie uznaje się za wycofane oznacza, że w razie nie złożenia wniosku o podjęcie postępowania, zostanie ono umorzone. Wyjaśniła, że wystąpiła o zawieszenie postępowania ponieważ organ zobowiązał ją do złożenia operatu szacunkowego dotyczącego nieruchomości obcych dla niej osób, to jest Państwa K. Wskazała, że nie miała żadnej możliwości sporządzenia owego operatu, ponieważ jako osoba obca nie miała możliwości wstępu na przedmiotową nieruchomość. Podkreśliła, że z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, by Państwo K. uzyskali nieruchomość tytułem rekompensaty za nieruchomość, która była objęta jej wnioskiem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Skarżąca zmarła w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Jej następcy prawni oświadczyli, że podtrzymują wniesioną przez nią skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest zasadna, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji jak również wydane przez Wojewodę postanowienie o zawieszeniu postępowania naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu. Skarżąca dochodziła rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej przez jej poprzednika prawnego, J. M. Z akt sprawy wynika, że mieniem tym był wynoszący udział przysługujący J. M. w prawie własności nieruchomości położonej we [...], przy ul. [...]. Pozostałymi współwłaścicielami tej nieruchomości byli K. i M. K. Organ nie kwestionował przysługiwania poprzednikowi prawnemu Skarżącej prawa własności udziału, ani też spełnienia pozostałych przesłanek wynikających z ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 2016 roku, poz. 2042 ze zm., dalej : "ustawa z 8 lipca 2005 roku"). Uznał jednak, że wydanie decyzji w zakresie prawa do rekompensaty wymaga złożenia przez Skarżącą operatu szacunkowego dotyczącego wartości nieruchomości we [...] oraz operatu dotyczącego wartości nieruchomości położonej w [...], o powierzchni [...] m2, nabytej aktem notarialnym A [...] z [...] czerwca 1960 roku przez K. i M. K. Jak wynika z akt administracyjnych przedstawionych sądowi, decyzją z [...] września 2008 roku Wojewoda odmówił Skarżącej potwierdzenia prawa do rekompensaty, uznając, że z opisanego wyżej aktu notarialnego wynika, iż wartość nieruchomości nabytej przez K. i M. K. wynosi [...] złotych i na poczet ceny jej nabycia zaliczono wartość majątku pozostawionego przez Państwa K. w wysokości [...] złotych. Organ uznał, że dotychczasowa rekompensata za nieruchomość pozostawioną we [...] przy ul. [...] przekrzacza 50 % wartości tej nieruchomości, co oznacza, że przekracza ona obecnie obowiązującą wysokość świadczenia określonego w art. 13 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 roku. Decyzja ta uchylona została decyzją Ministra Skarbu Państwa z [...] lipca 2009 roku. Organ odwoławczy uznał, że Wojewoda bez wezwania do przedłożenia operatów dotyczących wartości nieruchomości pozostawionej we [...] i nieruchomości nabytej aktem notarialnym nie mógł w sposób poprawny wykazać braku uprawnienia do rekompensaty. Oznacza to, że w ocenie organów administracji, sytuacja prawna Skarżącej związana była z sytuacją prawną innych osób, w tym z zakresem uzyskanego przez nie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Sąd przypomina że 9 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny powziął uchwałę, w której tezie wskazał, że złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 roku skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy (I OPS 3/17). Z uzasadnienia uchwały wynika, że prawo do rekompensaty stanowi z punktu widzenia przedmiotowego jedno uprawnienie z jednego tytułu faktyczno-prawnego (pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej). Jest to zatem sytuacja, w której w tej samej sprawie administracyjnej, której przedmiotem jest jedno uprawnienie, występuje więcej niż jeden uprawniony. Osoby te (współwłaściciele albo spadkobiercy właściciela pozostawionej poza obecnymi granicami RP nieruchomości) występują wobec siebie w relacji współuczestnictwa materialnego. Taki rodzaj współuczestnictwa charakteryzuje się przede wszystkim tym, że uprawnienia i obowiązki uczestników postępowania zależą wzajemnie od siebie. NSA wskazał następnie, że wszczęcie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, do którego dochodzi na skutek wniosku jednego ze współwłaścicieli albo spadkobierców, nie oznacza, że decyzja o potwierdzeniu obejmie z urzędu osoby inne, niż wnioskodawca. W każdym przypadku osoba uprawniona powinna wyrazić indywidualną wolę potwierdzenia w drodze decyzji prawa do rekompensaty. Złożenie takiego oświadczenia jest możliwe po wszczęciu postępowania. Po wszczęciu postępowania, jeśli z wniosku i dowodów, które z mocy art. 6 należy dołączyć do wniosku, wynika, że interes prawny w sprawie mają jeszcze inne, niż wnioskodawca, osoby, obowiązkiem organu jest zawiadomienie tych osób o wszczęciu postępowania. Obowiązek ten wynika z art. 61 § 4 K.p.a. Zastosowanie tego przepisu jest możliwe po ustaleniu przez organ innych osób mających interes prawny w uzyskaniu decyzji o potwierdzeniu prawa do rekompensaty. Sąd zwrócił również uwagę, że w przypadku współuczestnictwa materialnego, do jakiego dochodzi w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty, organ powinien, nie tylko z uwagi na ochronę interesu jednostki, ale także dla zabezpieczenia interesu publicznego i porządku prawnego, z urzędu ustalić, którym osobom przysługuje przymiot strony w postępowaniu i umożliwić tym osobom aktywny udział w postępowaniu (por. A. Skóra, op. cit. s. 256-257). NSA podkreślił, że uprawnienie do rekompensaty wynikające z jednej podstawy faktycznej i prawnej, w przypadku współwłaścicieli albo spadkobierców, nie tylko w fazie sposobu realizacji przybiera charakter uprawnienia do którego konkurują poszczególne osoby. Potwierdzenie prawa do rekompensaty jednemu ze współuprawnionych zmniejsza zakres świadczenia, które może uzyskać inna osoba (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1494/11). Jest zatem oczywiste, że każdy ze współuprawnionych ma interes prawny w każdym postępowaniu, którego przedmiotem jest potwierdzenie prawa do rekompensaty, które to prawo przysługuje także jemu, z mocy unormowania materialnoprawnego. Skutkuje to oceną o obowiązku zawiadomienia o postępowaniu wszystkich stron uprawnionych, na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 585/11; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2993/12). Jeśli tak zawiadomiona osoba nie przyłączy się do postępowania w charakterze strony domagającej się potwierdzenia prawa do rekompensaty także na jej rzecz, brak będzie podstaw do przyznania jej uprawnienia. To jednak od woli osoby uprawnionej, a nie od czynności procesowych podejmowanych poza jej wiedzą będzie zależało rozstrzygnięcie dotyczące także jej interesu prawnego. W niniejszej sprawie, organy administracji dokonały powiązania sytuacji prawnej Skarżącej z sytuacją prawną pozostałych współwłaścicieli nieruchomości położonej we [...] przy ul. [...]. W stanie faktycznym niniejszej sprawy oczywiste jest zatem, że udział w postępowaniu winni wziąć wszyscy współwłaściciele nieruchomości położonej przy ul. [...] we [...] lub też ich następcy prawni. Złożenie przez Skarżącą wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty za udział w prawie własności powyższej nieruchomości powinno skutkować wszczęciem postępowania w stosunku do pozostałych współuprawnionych. Sąd podkreśla w tym miejscu, że organy administracyjne obu instancji miały wiedzę o pozostałych współwłaścicielach przedmiotowej nieruchomości. Uznawały również, że z uwagi na treść aktu notarialnego z [...] czerwca 1960 roku, zakres prawa do rekompensaty przysługującej Skarżącej może zostać zmniejszony. W tej sytuacji organy zobowiązane były do powiadomienia o toczącym się postępowaniu pozostałych osób uprawnionych celem umożliwienia im wzięcia udziału w postępowaniu. Udział pozostałych uprawnionych w postępowaniu pozwoliłby również na ocenę, czy rzeczywiście nieruchomość objęta aktem notarialnym z [...] czerwca 1960 roku przyznana została z tytułu rekompensaty za udział przysługujący owym uprawnionym w prawie własności przedmiotowej nieruchomości. Wobec powyższego, organ nie miał możliwości prowadzenia postępowania wyłącznie z udziałem skarżącej, ale zobligowany był do ustalenia pozostałych osób uprawnionych. Podkreślić należy w tym miejscu, że uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 p.p.s.a.), ma ona ponadto, tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. W konsekwencji, sąd rozpoznający sprawę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji jako wydanych z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego (art. 3 ust. 2, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 8 lipca 2005 roku) oraz przepisów prawa procesowego (art. 7, 8 kpa), co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wyjaśnia tym miejscu, że uznał za koniecznie uchylenie również na postawie art. 135 p.p.s.a. postanowienia o zawieszeniu postępowania. Postanowienie to, w przypadku wielości stron postępowania, mogłoby zostać wydane dopiero po spełnieniu pozostałych przesłanek z art. 98 § 1 k.p.a., to jest po powiadomieniu pozostałych stron o wniosku o zawieszeniu oraz po uzyskaniu od nich stanowiska o braku sprzeciwu. W realiach niniejszej sprawy, organ nie dopełnił powyższych czynności, bowiem nie ustalił wszystkich stron postępowania. Oznacza to, że postanowienie z [...] sierpnia 2014 roku naruszało art. 98 § 1 k.p.a. w stopniu mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pozostawił w obrocie prawnym postanowienie z [...] kwietnia 2011 roku potwierdzające spełnienie przez Skarżącą wymogów o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ustawy z 8 lipca 2005 roku. W realiach sprawy, dopiero po ustaleniu pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości (lub ich następców prawnych) możliwe będzie wyjaśnienie zarówno zakresu podmiotowego sprawy jak również ustalenie, czy konieczne jest sporządzanie operatu szacunkowego dotyczącego nieruchomości objętej aktem notarialnym z [...] czerwca 1960 roku. W takiej sytuacji, po przeprowadzeniu postępowania, organ pierwszej instancji będzie uprawniony do ewentualnej zmiany postanowienia z [...] kwietnia 2011 roku. Sąd wyjaśnia, że podziela prezentowany w doktrynie pogląd, iż postanowienie o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z 8 maja 2005 roku nie jest aktem jurysdykcji w ścisłym tego słowa znaczeniu i zawiera jedynie autorytatywną ocenę co do zaistnienia określonego stanu faktycznego (T. Kiełkowski, H. Knysiak-Molczyk, Postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie, PPP 2007/12/38 i n.). W konsekwencji po ustaleniu wszystkich stron postępowania i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ będzie mógł je zmienić. Organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę ustali pozostałych uprawnionych i po ich ustaleniu przeprowadzi postępowanie w zakresie spełnienia przez wszystkie osoby uprawnione i zainteresowane potwierdzeniem prawa do rekompensaty przesłanek określonych w przepisach ustawy z 8 lipca 2005 roku, a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie. Z uwagi na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja, poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji oraz postanowienie z [...] sierpnia 2014 roku naruszają zarówno przepisy prawa materialnego, to jest art. 3 ust. 2, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 8 lipca 2005 roku oraz przepisy prawa procesowego art. 7, art. 8 art. 98 § 1 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił akty administracyjne opisane w sentencji wyroku.