I SA/Wa 750/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Monika Sawa, , po rozpoznaniu w dniu 16 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], sprostowane postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2011 r. E. R. wystąpił do Wójta Gminy [...] o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego działki nr ewid. [...], z działkami nr ewid. [...] i [...], położonymi w obrębie [...], gm. [...]. Wnioskodawca wskazał również, aby czynności techniczne rozgraniczenia wykonał geodeta uprawniony E. M. /uprawnienia nr [...]/. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Wójt Gminy [...] wszczął postępowanie rozgraniczeniowe w niniejszej sprawie, upoważniając do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych geodetę uprawnionego E. M. Następnie Wójt pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. do wykonania czynności ustalenia granic wyznaczył uprawnionego geodetę T. R. /uprawnienia nr [...]/. W oparciu o protokół graniczny z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] zatwierdził granice oznaczone i utrwalone na gruncie między nieruchomościami, położonymi w obrębie [...], gmina [...], oznaczonymi w ewidencji gruntów i budynków numerem ewidencyjnym [...], stanowiącą zgodnie z KW [...] własność E. R., a nieruchomościami sąsiednimi, oznaczonymi numerami ewidencyjnymi [...], stanowiącą zgodnie z księgą wieczystą nr [...] własność D. R. oraz [...], stanowiącą zgodnie z księgą wieczystą nr [...] własność B. L., zgodnie z protokołem granicznym sporządzonym przez geodetę uprawnionego T. R., którego czynności ustalenia granicy zakończono w dniu [...] stycznia 2021 r. i przyjęto do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w dniu [...] stycznia 2021 r. pod nr [...]. Na szkicu granicznym oznaczono punktami granice między działką nr [...], a działką nr [...] od punktu nr [...], poprzez punkt [...] i nr [...] do punktu nr [...] oraz między działką nr [...], a działką nr [...] od punktu nr [...] poprzez punkt [...] i nr [...] do punktu [...]. Jednocześnie postanowieniem Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], sprostowanym postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]: 1. ustalono koszty postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w obrębie [...] gmina [...], stanowiącej zgodnie z [...] własność E. R., oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], a nieruchomościami sąsiednimi, położonymi w obrębie [...], oznaczonymi w ewidencji gruntów i budynków numerem [...], stanowiącą zgodnie z KW [...] własność D. R. i numerem [...], stanowiącą zgodnie z KW [...] własność B. L., 2. zobowiązano do uiszczenia należności: E. R. w kwocie [...] zł /słownie: [...] zł/, D. R. w kwocie [...] zł /słownie: [...] zł/, B. L. w kwocie [...] zł /słownie: [...] zł/ i wpłaty na konto Gminy [...], Bank Spółdzielczy [...] nr: [...] w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia. Na to postanowienie, w ustawowym terminie, zażalenie złożył B. L. i D. R. Rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 z późn. zm./ rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczenie nieruchomości może nastąpić w toku postępowania administracyjnego, bądź też w postępowaniu przed sądem. Rozgraniczenie nieruchomości jest postępowaniem mającym na celu ustalenie prawidłowego przebiegu granic, co do którego istnieje spór między właścicielami sąsiadujących ze sobą nieruchomości. Administracyjne rozgraniczenie nieruchomości na wniosek stron może nastąpić jeżeli: powstanie spór co do przebiegu linii granicznej między sąsiednimi nieruchomościami, nastąpiło zatarcie granic powodujące wątpliwości co do jej przebiegu. Czynności ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W myśl art. 264 § 1 k.p.a. jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin ich uiszczenia Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie /§ 2/. W przedmiotowej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte postanowieniem na wniosek E. R., właściciela działki nr ewid. [...]. Tym samym, kierując się literalnie treścią art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. koszty postępowania rozgraniczeniowego winien ponosić wnioskodawca. Zgodnie jednak z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. I OPS 5/06 podjętą w powiększonym składzie siedmiu sędziów, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może obciążyć kosztami rozgraniczenia strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko tego kto wystąpił o wszczęcie postępowania, to jednak słowo "może" zawarte w uchwale NSA wskazuje, że obciążenie właścicieli rozgraniczanych nieruchomości nie jest obligatoryjne lecz ma charakter uzasadnionej uznaniowości organu. Z protokołu granicznego z dnia [...] stycznia 2021 r. wynika, że w rozgraniczeniu uczestniczyli: E. R., R. R., jako pełnomocnik D. R. i B. L. Jako dowody w sprawie geodeta uwzględnił zarys pomiarowy z operatu ewidencyjnego wsi [...] nr [...], który pozwolił na odtworzenie granic nieruchomości. Wyznaczone wyżej granice zostały zastabilizowane na gruncie /pkt 12 protokołu granicznego/. Strony zgodnie oświadczyły, że ustalone granice uznają za obowiązujące i nie zgłosiły zastrzeżeń do ich przebiegu /pkt 13 protokołu granicznego/. Strony protokół graniczny podpisały. Z powyższych ustaleń wynika jednoznacznie, że granicę ustalono w interesie wszystkich stron postępowania. Dlatego, zdaniem organu odwoławczego, Wójt Gminy [...] kosztami rozgraniczenia, we właściwej wysokości i proporcjonalnie do liczby rozgraniczonych granic winien obciążyć właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Z materiału dowodowego bezspornie wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] rozgraniczono działkę nr ewid. [...], stanowiącą własność E. R., z działką nr ewid. [...] i [...] oraz działkę nr ewid. [...], stanowiącą własność D. R., z działką nr [...] i działkę nr ewid. [...], stanowiącą własność B. L., z działką nr [...]. Tak więc ustalono dwie granice działki stanowiącej własność E. R. i jedną granicę działek stanowiących własność odpowiednio D. R. i B. L. Tym samym obciążenie stron postępowania w równych kwotach jest zdaniem organu odwoławczego nieuzasadnione. Dodatkowo Kolegium podniosło, że w aktach sprawy brak jest faktury i dowodu przelewu należności na konto uprawnionego geodety, zgodnie z postanowieniem § 6 umowy [...]. Wobec powyższego zasadnym jest uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w celu prawidłowego rozliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, w oparciu o wystawiony dokument sprzedaży usługi i uprzednim wyjaśnieniu - w nawiązaniu do pisma E. R. z dnia [...] grudnia 2020 r. - czy strony postępowania uiściły koszty postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego przez uprawnionego geodetę E. M. Odnosząc się do wniosku D. R. o zwolnienie z kosztów postępowania rozgraniczeniowego, Kolegium wyjaśniło, że istotnie zgodnie z art. 267 k.p.a., w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Następuje to w formie postanowienia, na które służy zażalenie. W przypadku spełnienia przesłanek wynikających z powyższego unormowania strony mogą wystąpić ze stosownym wnioskiem do organu pierwszej instancji. Jednakże zgodnie z obowiązującą tezą orzecznictwa sądowego od kosztów można zwolnić wówczas, gdy zostanie na stronę uprzednio nałożony obowiązek ich poniesienia. W pierwszej kolejności organ powinien więc ustalić wysokość kosztów i osoby zobowiązane do ich poniesienia, stosownie do art. 264 k.p.a., a dopiero później, gdy postanowienie stanie się ostateczne rozstrzygnąć o zwolnieniu od obowiązku ich poniesienia. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł E. R. podnosząc, że uregulował należność poprzedniemu geodecie E. M. i brak jest uzasadnienia do ponownego uiszczania przez niego należności za prace wykonane przez innego geodetę wskazanego przez Wójta z nieznanych mu przyczyn. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest postanowieniem kasacyjnym wydanym ze względu na to, że Kolegium dopatrzyło się wadliwości rozstrzygnięcia organu I instancji wydanego z uwagi na naruszenie przepisów postępowania i uznało, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Podstawę jego wydania stanowił art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Ten drugi przepis odsyła w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczących zażaleń do przepisów dotyczących odwołań, wskazując, że należy je stosować "odpowiednio", co należy rozumieć w ten sposób, że organ II instancji rozpoznając zażalenie, jest uprawniony w przypadku ziszczenia się przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia zaskarżonego postępowania i jednoczesnego przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W niniejszej sprawie Kolegium uznało, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, gdyż nie wyjaśnił (nie uzasadnił) z jakiego powodu przyjął, że koszty postępowania rozgraniczeniowego (6000 zł) odpowiadają pojęciu kosztów postępowania, do których zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. poniesienia obowiązane są strony a w ocenie Kolegium nie jest możliwe sanowanie tych uchybień przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, biorąc w szczególności pod uwagę, że geodeta nie przedstawił faktury i brak jest dowodu przelewu na konto geodety kwoty należności zgodnie z zawartą z nim przez Wójta umową z dnia [...] grudnia 2020 r. Ponadto Kolegium uznało, że obciążenie stron postępowania rozgraniczeniowego kosztami w równych kwotach jest nieuzasadnione zważywszy, że rozgraniczenie dotyczyło dwóch granic działki stanowiącej własność skarżącego, a jednej granicy pozostałych stron. Dodatkowo organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji brak wyjaśnienia czy strony uiściły koszty postępowania poprzedniemu geodecie E. M. Należy wyjaśnić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na orzeczenie kasacyjne jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 454/18, LEX nr 2524676). W ocenie Sądu przebieg postępowania przed organem I instancji oraz jego rezultaty uzasadniały odstąpienie przez organ odwoławczy od merytorycznego rozpoznania sprawy czy zakończenia jej w inny niż kasacyjny sposób. Po pierwsze, analizując, czy zaszła przesłanka wydania postanowienia z naruszeniem przepisów postępowania, odnieść się należy do treści przepisu art. 262 § 1 k.p.a. określającego rodzaj kosztów, do których poniesienia zobowiązana jest strona postępowania, czyli musi wynikać z jej winy lub być poniesiony w interesie lub na żądanie strony. Organ administracji, decydując o obowiązku strony poniesienia kosztów postępowania, dookreśla z jakiego źródła ten obowiązek się wywodzi. Z zaskarżonego postanowienia wynika, że na skarżących oraz pozostałe strony postępowania rozgraniczeniowego nałożono obowiązek pokrycia kosztów postępowania ze względu na to, że rozgraniczenie nastąpiło w interesie ich wszystkich. Sąd nie kwestionuje, że ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, w sytuacji, gdy granice gruntów sąsiadujących stają się sporne. Rozgraniczenie jest przeprowadzane także w interesie właścicieli nieruchomości sąsiadującej. W orzecznictwie przyjmuje się, że koszty postępowania rozgraniczeniowego obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości (z uwagi na ich interes w postępowaniu – art. 262 § 1 pkt 2) według zasady wyrażonej w art. 152 k.c., tj. w częściach równych. Dopuszcza się odmienny podział kosztów z zastosowaniem kryterium ilości granic podlegających ustaleniu z udziałem poszczególnych nieruchomości z uwzględnieniem ilości właścicieli lub współwłaścicieli i rodzajem współwłasności, niemniej kwestia podziału jest wtórna wobec określenia rodzaju kosztów podlegających rozdziałowi na strony postępowania. Zgodnie z art. 263 § 1 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. Zgodnie z § 2 tego przepisu organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Należy wyraźnie podkreślić, że "możliwość" obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego nie oznacza bezwzględnie takiego obowiązku. Wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania, organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy wszystkie a w tym ostatnim przypadku - w jakim stosunku. Organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez upoważnionych geodetów za czynności związane z rozgraniczeniem, czy też oświadczeń, co do nakładu i wartości wykonanych prac oraz związanych z nimi poniesionych kosztów. Organ administracji jest zobowiązany do ich sprawdzenia, niezależnie od tego jaką umowę zawarł z geodetą, którego upoważnił do wykonania czynności związanych z rozgraniczeniem, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania. W niniejszej sprawie zgodzić się należy z Kolegium, że organ I instancji przyjął kwotę wynikającą z umowy zawartej z geodetą w sposób nieuprawniony. W aktach sprawy brak jest bowiem faktury wystawionej przez geodetę, jak również brak jest dowodu na jej uiszczenie przez organ I instancji. Organ I instancji winien zatem przeprowadzić na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. konieczne postępowanie wyjaśniające, załączyć do akt sprawy fakturę, jeżeli została wystawiona i wyjaśnić czy wskazane przez geodetę wynagrodzenie jest adekwatne do podjętych "w interesie" stron czynności a nade wszystko czy adekwatnym do okoliczności sprawy jest obciążenie stron postępowania tym wynagrodzeniem w równych częściach. Ponadto jak zasadnie podniosło Kolegium, obowiązkiem organu I instancji było również wyjaśnienie czy strony postępowania uiściły koszty postępowania rozgraniczeniowego, w którym poprzednio czynności podejmował inny geodeta E. M., wprawdzie wskazany przez skarżącego, ale zaakceptowany przez organ I instancji, co wynika z treści postanowienia z dnia [...] lipca 2011 r. o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Rozważając z kolei drugą przesłankę orzeczenia kasacyjnego wynikającą z art. 138 § 2 k.p.a. związaną z koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy mającym istotny wpływ na wynik sprawy, również należy uznać, że została w sprawie spełniona. Konieczny zakres wyjaśnienia został przedstawiony w poprzednich akapitach, natomiast istotność wpływu na wynik sprawy sprowadza się w ostatecznym zakresie do stopnia obciążenia stron kosztami postępowania, wynikającym nie tylko z podziału tych kosztów, ale i w kwocie, jaka ma być ewentualnie na nie rozdysponowana. Na marginesie, należy zauważyć, że postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. Wójt Gminy [...] ponownie ustalił koszty przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego, które jednak nie może zostać poddane kontroli przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny orzekł, jak w sentencji.